Surveillance de l'équité du processus de location 525012

le 28 août 2008

Relatif à la relocalisation des fonctionnaires de la Gare maritime Champlain et du 1141, route de l'Église, Ville de Québec

Rapport intérimaire 30 juillet 2008

Sommaire exécutif

Ce projet de surveillance de l'équité a été accompli conformément aux normes de vérification interne généralement reconnues au gouvernement fédéral, telles que promulguées par le Bureau du Contrôleur général du Canada. Pour ce faire, Services de vérification Canada (SVC) a procédé à l'élaboration de critères de vérification et d'une grille de contrôle. Ces outils de vérification ont par la suite été soumis pour validation auprès des représentants concernés à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Nous avons également eu accès à toute la documentation que nous avons jugé pertinente et nous avons reçu une entière collaboration du personnel de TPSGC consulté au cours de cette mission.

À notre avis, les documents et outils ainsi que la démarche qui ont été utilisés lors de la Demande de renseignements (DDR) et de la Demande de qualification (DDQ) respectent généralement les critères d'équité et de transparence à l'égard des proposants et le processus en cours utilisé par la gestion est conforme à la stratégie et au processus de location approuvés. En s'appuyant sur notre examen, rien ne nous porte à croire que les actions du ministère aient pu subir d'ingérence extérieure.

L'implantation des recommandations formulées dans le présent rapport contribuera à démontrer encore davantage l'exercice du respect des critères d'équité et de transparence.

Contenu du rapport d'étape

1. Autorité pour le mandat
2. Introduction
3. Objectifs poursuivis
4. Étendue du mandat confié à SVC
5. Méthodologie et critères de vérification utilisés
6. Observations
7. Conclusion
8. Annexe : Grille de contrôle du surveillant à l'équité

1. Autorité pour le mandat

Suite à une demande exprimée par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada-Région du Québec (TPSGC), Services de vérification Canada (SVC) a élaboré et soumis, le 17 mars 2008, un protocole d'entente pour la prestation de services de surveillance de l'équité pour le projet de location à bail dans la ville de Québec.

Ce protocole d'entente définit les termes et conditions qui régissent le mandat confié par TPSGC à SVC.

2. Introduction

• La relocalisation d'environ 700 fonctionnaires fédéraux travaillant à la Gare maritime Champlain (GMC) et au 1141, route de l'Église, dans la ville de Québec, a été rendue nécessaire suite à la décision des autorités du Port de Québec de mettre fin au bail du terrain où est situé l'édifice de la GMC.
• Compte tenu que les besoins représentent une location de 18 000 m² d'espaces à bureaux, un rapport d'analyse de l'investissement, préparé par TPSGC et daté de mars 2007, recommandait, suite à l'analyse des options de logement, de retenir la solution par bail-achat d'espaces à bureaux dans un immeuble à construire.
• [*]…, TPSGC a eu l'autorisation de procéder avec une nouvelle demande de renseignements dans un périmètre étendu, lequel inclut le secteur D'Estimauville.
• Le processus utilisé par TPSGC dans l'attribution de ce contrat de location-achat est fondé sur la Loi sur les immeubles fédéraux et s'établit donc comme suit :
  • Demande de renseignements (DDR) : Cette première étape du processus ne constitue pas un appel d'offres, ni une demande de propositions mais vise plutôt à  recueillir, auprès du marché immobilier, des renseignements sur la disponibilité de locaux/terrains à l'intérieur d'un périmètre correspondant au centre-ville de Québec et au secteur D'Estimauville. Cette étape qui s'est déroulée entre le 10 novembre 2007 et le 18 janvier 2008 a permis d'identifier 19 proposants répartis sur 25 sites. Ces proposants ont été invités à passer à l'étape suivante, soit celle de la qualification.
  • Demande de qualification (DDQ) : Cette étape vise à identifier les promoteurs ayant la capacité financière et technique de réaliser le projet. Lors d'une réunion tenue le 5 février 2008 où les 19 fournisseurs retenus lors de l'étape de la DDR étaient présents, TPSGC a mis à leur disposition une trousse de location qui définit les exigences de ce marché de location dont, entre autres, le concept architectural, les conditions du bail emphytéotique, les normes de construction, etc. Une rencontre plénière sur le concept architectural avec les proposants retenus a eu lieu le 20 mars 2008. La date limite de réception des renseignements requis pour leur qualification et pour la proposition des concepts architecturaux a été fixée au 5 mai 2008, à 14 h 00. L'évaluation des proposants et des concepts s'est déroulée entre le 5 mai et le 20 juin 2008. TPSGC a déterminé qu'aucune des offres reçues ne satisfaisait aux exigences obligatoires.
  • Demande de proposition (DDP) : Normalement, les proposants qui se seraient qualifiés à l'étape de la DDQ auraient été invités à présenter un concept final et une proposition financière. Une décision à cet effet de la haute gestion du ministère est attendue sous peu.
• Le processus menant à l'octroi d'un contrat de location-achat devait être initialement complété d'ici décembre 2008. L'offre conforme la plus avantageuse  financièrement doit être retenue à la fin du processus.
• La date de mise en service du nouvel édifice est prévue pour la fin de l'automne 2010.

3. Objectifs poursuivis

• Les objectifs poursuivis par SVC lors de la réalisation de ce projet visent à surveiller l'équité de ce processus de location et à fournir une opinion objective et indépendante établissant dans quelle mesure :
  • les documents et outils ainsi que la démarche de sélection, qui sont utilisés pour ce processus, respectent les critères d'équité et de transparence à l'égard des proposants;
  • le processus examiné est conforme à la stratégie et au processus de location approuvés ainsi qu'à la demande de proposition.
• Il convient de préciser que le mandat confié à SVC ne visait pas à remettre en question les besoins exprimés par TPSGC sur le plan du périmètre ou sur les documents produits sur le plan technologique (concepts architectural, structurel, électrique, mécanique, environnemental, etc.).

4. Étendue du mandat confié à SVC

Pour réaliser ce travail de surveillance de l'équité, SVC a :

• procédé à l'analyse des documents d'information produits relativement à ce processus de location depuis l'étape de la « Demande de renseignements »;
• mené des entrevues directes avec les représentants de TPSGC-Région du Québec directement concernés par ce processus de location;
• eu accès aux échanges de correspondance ainsi qu'aux diverses analyses techniques et juridiques;
• assisté aux rencontres pertinentes tenues avec les proposants pour s'assurer et évaluer les mesures prises pour assurer l'équité;
• a identifié, au fur et à mesure du déroulement des travaux, certains éléments de contrôle et du processus nécessitant des améliorations et des solutions potentielles afin d'y parvenir.

5. Méthodologie et critères de vérification utilisés

Ce projet de surveillance de l'équité a été accompli conformément aux normes de vérification interne généralement reconnues au gouvernement fédéral, telles que promulguées par le Bureau du Contrôleur général du Canada.

Pour réaliser ce travail, SVC a procédé à l'identification des critères de vérification suivants lesquels ont été validés auprès de TPSGC, soit :

• Critère de l'équité : présence d'un appel d'offres concurrentiel, un mode de diffusion à grande échelle permettant de trouver des soumissionnaires qualifiés, et de normes visant à ce que toutes les entreprises potentielles soient traitées équitablement, aient des chances égales et un accès uniforme à l'information.
• Critère de conformité : la stratégie et le processus de location approuvés de même que celui lié à la demande de proposition sont conformes aux lois, aux règlements ainsi qu'aux politiques et aux procédures gouvernementales et ministérielles applicables.

Une grille d'examen détaillant les points de contrôle a été développée et partagée avec TPSGC. (voir annexe)

6. Observations

6.1 Phase de la Demande de renseignements (DDR) :

• L'examen de cette phase du processus de location a été ajouté récemment au mandat de SVC pour s'assurer que le processus entier est couvert par notre examen. Par conséquent, notre conclusion a été fondée sur l'examen des informations contenues dans le rapport de sélection finale produit par TPSGC en janvier 2008 ainsi que sur une revue de la documentation disponible relativement à la DDR qui a clôturé le 18 janvier 2008.
• Suite à la phase de la DDR, TPSGC a déterminé que 19 proposants pour un total de 25 sites s'étaient qualifiés pour participer à la DDQ qui a fermé le 5 mai 2008.
• Conclusion : Suite à cet examen effectué a posteriori, SVC est d'avis que rien ne nous porte à croire que cette étape du processus ait été non conforme ou inéquitable à l'égard des promoteurs.

6.2 Phase de la Demande de qualification (DDQ)

6.2.1 Réception des offres

À la date de clôture des propositions, fixée au 5 mai 2008 à 14 h 00, les proposants étaient requis de faire parvenir leur proposition à l'adresse suivante, tel que mentionné à la page 21 de la trousse de location :

Politique et administration des marchés, Région du Québec,
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada,
Gare maritime Champlain, 901 rue du Cap Diamant,
Québec (Québec), G1K 4K1

Par contre, l'espace prévue pour le numéro de pièce, qui aurait pu correspondre à celui de l'unité centrale de réception des soumissions, avait été laissé libre.

Comme l'étape de la Demande de qualification ne comportait pas d'offre financière, le ministère a appliqué une procédure différente de celle qui aurait été appliquée à l'étape de la DDP. Dans le cas qui nous concerne, notre vérification a révélé que tous les entrepreneurs ont soumis leurs réponses à la DDQ le 5 mai dernier en se présentant en personne au bureau du commissionnaire  responsable de l'accueil des visiteurs à l'édifice de la Gare maritime Champlain. Deux fournisseurs ont demandé de rencontrer l'agent principal de location responsable et ont remis leur soumission en main propre. L'autre entrepreneur a remis son enveloppe au bureau du commissionnaire lequel lui a remis un reçu officiel de réception des soumissions sur lequel l'heure et la date de réception sont apposées au moyen d'un horodateur. La procédure indique que cette enveloppe ait été placée dans un contenant fermé à clé jusqu'au moment où un représentant de TPSGC vienne récupérer ladite soumission. Ainsi, nous avons retracé au registre des visiteurs les noms de chacun des représentants de ces firmes ainsi que leur heure d'arrivée et de départ. Nous avons établi hors de tout doute que 3 des 4 offres avaient été reçues au ministère avant l'heure et la date prévue à la trousse de location.

Dans le cas du fournisseur qui s'est présenté après l'heure de tombée, nos discussions avec les représentants de TPSGC ont révélé que cet entrepreneur aurait contacté l'agent principal de location pour prendre rendez-vous avant 14 h 00 pour remettre sa soumission en main propre mais que le représentant de TPSGC l'aurait informé qu'il ne pouvait le recevoir qu'à 14 h 30. Il lui aurait aussi indiqué, qu'étant donné que sa demande de rendez-vous avait été logée avant l'heure de tombée, que sa soumission serait quand même considérée comme ayant été reçue avant l'échéance prévue. SVC est en désaccord avec cette pratique.

Pour atténuer les risques inhérents au niveau de l'intégrité du processus, SVC est d'avis qu'un processus rigoureux doit être utilisé en ce qui concerne la réception et le traitement des soumissions, tel que celui décrit au Guide des approvisionnements de TPSGC aux sections 7D.321 à 7D.323. Ce processus prévoit que l'adresse de réception des offres soit celle de l'unité centrale de réception des soumissions de TPSGC à Québec et que le personnel de l'unité centrale de réception des soumissions estampille sur chacune des enveloppes la date et l'heure de réception des offres, qu'il dépose les offres reçues à temps dans des contenants verrouillés jusqu'à la date de clôture, qu'il retourne à l'expéditeur les offres reçues en retard et qu'en plus, à la date et à l'heure prévues pour l'ouverture des offres, que deux personnes de l'unité de réception des soumissions perforent les propositions reçues et complètent un registre où apparaissent les fournisseurs invités et ceux qui ont soumissionné et que finalement, un registre soit signé et daté par un administrateur et un témoin.

Recommandation

Il est recommandé que le ministère suive le processus décrit aux sections 7D.321 à 7D.323 du Guide des approvisionnements de TPSGC pour la réception et le dépouillement des offres.

De plus, les offres devraient être reçues à l'adresse précise de l'unité de réception des soumissions, tant pour la DDQ que pour la DDP.

Réaction de la direction de TPSGC à l'observation 6.2.1 :

Le processus retenu pour la demande de qualification remis et expliqué aux proposants lors de la rencontre plénière du 5 février a été généralement appliqué. Les propositions reçues ne contenaient pas d'information sur les coûts et ont été estampillées sur réception.

Par ailleurs, nous appliquerons le processus recommandé par le surveillant de l'équité lors de la réception des prochaines propositions. Aucune ouverture publique de soumission n'est prévue.

6.2.2 Évaluation des offres reçues suite à la DDQ

La méthode d'évaluation et de sélection des offres reçues à l'étape de la Demande de qualification (DDQ) décrivait une série d'exigences obligatoires qui, une fois satisfaites, permettait de procéder à l'évaluation des exigences techniques assujetties à un système de pointage. À ce stade, il fallait obtenir une note de 70 % pour chaque catégorie de critères ainsi qu'au total pour être admissible à la phase de la « Demande de proposition ».

Notre analyse du processus d'évaluation des propositions reçues dans le cadre de la Demande de qualification a fait ressortir que TPSGC avait débuté l'évaluation des exigences cotées de toutes les propositions reçues alors que la validation des exigences obligatoires n'avait pas encore été finalisée.

Le fait de procéder à une analyse approfondie des offres sans savoir si les exigences obligatoires sont respectées fait porter un risque indu à TPSGC quant à la sauvegarde de la confidentialité de l'information commercialement sensible qui n'a pas à être traitée si non nécessaire. De plus, la connaissance des résultats de l'évaluation des exigences cotées pourrait influencer à rebours, dans le sens d'un assouplissement ou d'un durcissement, l'évaluation et le traitement des exigences obligatoires.

Suite à notre surveillance exercée à l'égard des critères d'équité et de transparence, nous sommes également en accord avec l'opinion du ministère à l'effet qu'aucune des quatre offres reçues à l'étape de la DDQ ne rencontraient les exigences obligatoires. [*]

Recommandation

Il est recommandé que, dans tous les cas d'appel d'offres où des exigences obligatoires et cotées sont à évaluer, l'analyse des exigences cotées ne soit effectuée que lorsque les exigences obligatoires sont satisfaites.

De plus il est recommandé que si TPSGC désire offrir un débreffage aux promoteurs dont les offres n'ont pas été retenues au stade de la DDQ, la rétroaction ne devrait porter que sur les exigences obligatoires et non sur les exigences cotées.

Réaction de la direction de TPSGC à l'observation 6.2.2

Les exigences obligatoires ont bel et bien été évaluées dans un premier temps et des demandes de validation ont été transmises à notre contentieux. La non-conformité des offres a ainsi été confirmée à la mi-juin.

Vu l'échéancier très serré de ce projet, une deuxième équipe, distincte de celle ayant analysé les exigences obligatoires, s'est penchée sur les exigences cotées pour une première lecture. Cet exercice n'a donc pu teinter la conclusion de non-conformité.

Par ailleurs, nous appliquerons les deux recommandations du surveillant de l'équité lors de l'évaluation des prochaines propositions.

7. Conclusion

A notre avis, les documents et outils ainsi que la démarche qui ont été utilisés lors de la Demande de renseignements et de la Demande de qualification respectent généralement les critères d'équité et de transparence à l'égard des proposants et le processus en cours utilisé par la gestion est conforme à la stratégie et au processus de location approuvés. En s'appuyant sur notre examen, rien ne nous porte à croire que les actions du ministère aient pu subir d'ingérence extérieure.

Compte tenu de notre analyse a posteriori de la documentation relative à l'étape de la Demande de renseignements et compte tenu du fait qu'aucune des propositions reçues à l'étape de la DDQ ne rencontre les exigences obligatoires, il nous apparaît équitable de réinviter minimalement les 19 proposants que TPSGC avait qualifiés à l'étape de la demande de renseignements, en autant que la nouvelle DDQ contiennent les mêmes exigences que la première.

Il est recommandé qu'une session d'information soit tenue avec ces 19 proposants au début de la période prévue pour la nouvelle DDQ afin de les sensibiliser aux exigences de la DDQ et plus particulièrement aux exigences obligatoires.

Étant soucieux de l'équité envers tous les 19 proposants, il est aussi recommandé que suffisamment de temps leur soit alloué pour leur permettre de soumettre une offre à l'étape de la DDQ.

Annexe : Project de relocalisation - Québec
Grille de contrôle du surveillant à l'équité

Exécuté par : No de projet de TPSGC : 525012

Description : Projet de relocalisation de la Gare maritime Champlain et du 1141 route de l'Église, ville de Québec

Étapes du projet requérant l'implication du surveillant à l'équité :

1. Demande de renseignements
2. Demande de qualification (DDQ)
3. Réunions de soumissionnaires
4. Évaluation des réponses suite à la DDQ
5. Sélection des firmes qualifiées
6. Demande de proposition (DDP)
7. Évaluation des propositions
8. Sélection de la meilleure offre et recommandation d'octroi

Critères d'examen		Oui	Non	N/A	P/E	Observations
1.0 La demande de renseignements
1.1	Un avis public a été publié dans MERX et dans les journaux de la région.
1.2	Les exigences annoncées ne sont par indûment restrictives.
1.3	Les délais pour répondre ne sont pas indûment courts.
1.4	Une date de clôture a été fixée.
1.5	Les avis d'intérêts soumis par les promoteurs ont été traités conformément aux modalités de l'avis public.
1.6	Les avis d'intérêt rejetés sont bien documentés.
1.7	Les échanges d'informations au cours de la demande de renseignements ont été ouverts, équitables et transparents.
Observations
2.0 La demande de qualifications (DDQ)
2.1	Les exigences de la DDQ ne vont pas à l'encontre de ce qui avait été annoncé publiquement à la demande de renseignements.
2.2	La trousse de location a été remise à ceux qui se sont qualifiés à l'étape de la demande de renseignements.
2.3	Le document de sollicitation était explicite à l'égard du besoin.
2.4	La méthode de sélection était bien définie dans le document de DDQ.
2.5	Les critères d'évaluation des offres sont bien définis dans le document de DDQ.
2.6	Tous les addendum ont été distribués à tous les soumissionnaires.
2.7	Les délais accordés pour soumettre les offres n'ont pas été déraisonnables.
Observations
3.0 Réunion de soumissionnaires et questions /réponses
3.1	Un compte rendu a été rédigé.
3.2	Le compte rendu a été distribué à tous les soumissionnaires.
3.3	Toutes les questions reçues ont fait l'objet de réponses qui ont été diffusées à tous les soumissionnaires.
Observations
4.0Évaluation des offres suite à la DDQ
4.1	Un rapport d'ouverture des offres définit les offres recevables et celles qui ne le sont pas.
4.2	Les offres ont été évaluées conformément aux exigences obligatoires de la DDQ.
4.3	Les offres rejetées par rapport aux exigences obligatoires sont bien documentées.
4.4	Les offres ont été évaluées conformément aux exigences cotées de la DDQ.
4.5	Les demandes d'éclaircissements auprès des répondants ainsi que leurs réponses sont formulées par écrit.
4.6	Après la date de fermeture, les demandes d'éclaircissements ainsi que leurs réponses n'ajoutent pas d'éléments majeurs aux offres reçues.
4.7	Si les ajouts semblent majeurs une opinion des services légaux a été obtenue et versée au dossier à l'effet que ces ajouts ne favorisent pas un soumissionnaire au détriment des autres.
4.8	Les offres rejetées en fonction des exigences cotées sont bien documentées.
4.9	Un rapport d'évaluation a été produit pour chaque offre reçue et a été signé par tous les membres du comité d'évaluation.
4.10	Dans le cas où des non-fonctionnaires  participent à l'évaluation, une déclaration interdisant les conflits d'intérêts et une déclaration de confidentialité ont-elles été obtenues avant leur intervention?
Observations
5.0 Sélection des firmes qualifiées
5.1	La sélection des firmes qualifiées est bien documentée.
5.2	La sélection a fait l'objet d'un consensus.
5.3	Les cas marginaux par rapport à la note de passage sont bien documentés.
Observations
6.0 La demande de proposition (DDP)
6.1	La DDP définit clairement les exigences.
6.2	La méthode de sélection était bien définie dans le document de DDP.
6.3	Les critères d'évaluation des offres sont bien définis dans le document de DDP.
6.4	Tous les addendum ont été distribués à tous les soumissionnaires.
6.5	Les délais accordés pour soumettre les offres n'ont pas été déraisonnables.
Observations
7.0 L'évaluation des propositions
7.1	Un rapport d'ouverture des offres défini les offres recevables et celles qui ne le sont pas.
7.2	Les offres ont été évaluées conformément aux exigences obligatoires de la DDP.
7.3	Les offres rejetées par rapport aux exigences obligatoires sont bien documentées.
7.4	Les offres financières ont été évaluées conformément aux modalités de la DDP.
7.5	Un rapport d'évaluation a été produit pour chaque offre reçue et a été signé par tous les membres du comité d'évaluation.
7.6	Dans le cas où des non-fonctionnaires  participent à l'évaluation, une déclaration interdisant les conflits d'intérêts et une déclaration de confidentialité ont-elles été obtenues avant leur intervention?
Observations
8.0 Sélection de la meilleure offre et recommandation d'octroi
8.1	La sélection finale est le résultat de l'application de la méthode de sélection et d'évaluation définie dans le document de DDQ et de DDP.
8.2	La recommandation d'octroi est conforme aux critères de sélection finale énoncés dans la DDQ et la DDP.
Observations