Services publics et Approvisionnement Canada
Évaluation du projet pilote d'approvisionnement de la Défense axé sur les risques

Sommaire

Le projet pilote d'approvisionnement de la Défense axé sur les risques (le projet pilote) a permis de déléguer provisoirement à la ministre des Services publics et de l'Approvisionnement Canada (SPAC) des pouvoirs de conclusion et de modification des contrats et des ententes contractuelles pour des approvisionnements en matière de défense à risque faible et à complexité faible ou moyenne dépassant les limites de passation de marchés de SPAC pour la période allant de novembre 2018 à avril 2020. SPAC a dirigé la mise en œuvre du projet pilote, en partenariat avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et le ministère de la Défense nationale (MDN). Au cours de la période d'essai de 18 mois, SPAC a approuvé 17 acquisitions de défense à risque faible d'une valeur totale de plus de 2,5 milliards de dollars au moyen de la délégation temporaire de pouvoirs.

La présente évaluation fournit des renseignements sur la mise en œuvre du projet pilote et sur l'atteinte de ses objectifs à la fin de sa période de mise en œuvre. Les conclusions de l'évaluation seront utilisées dans le cadre des discussions de la haute direction sur la poursuite et l'expansion possibles des pouvoirs contractuels révisés.

Les 4 objectifs fixés pour le projet pilote étaient les suivants :

1. les niveaux d'approbation pour les achats de défense entrepris par SPAC sont bien définis en fonction de l'évaluation des risques
2. les processus administratifs sont simplifiés et permettent d'obtenir des approbations plus rapides pour un grand nombre d'achats de défense de SPAC
3. le Conseil du Trésor (CT) est en mesure de mettre l'accent de son approbation sur les marchés complexes et les marchés à risque plus élevé
4. la mise en œuvre de Protection, Sécurité, Engagement (PSE) du MDN est appuyée et les besoins des Forces armées canadiennes (FAC) sont mieux comblés

L'évaluation du projet a été réalisée par le Bureau de l'évaluation des programmes, SPAC, entre décembre 2019 et mai 2020. Le présent rapport résume les principales observations faites à l'aide de diverses méthodes, notamment des entrevues et des sondages auprès des représentants des 3 ministères intervenants, ainsi que l'analyse des dossiers et des données du projet pilote.

Conclusions

L'évaluation a mené aux conclusions suivantes sur la réalisation des objectifs du projet pilote :

• bien qu'il soit possible de raffiner les outils SPAC et leur application, les niveaux d'approbation pour les achats de défense entrepris par SPAC ont été identifiés, à juste titre, comme des achats de risque faible et de complexité faible ou moyenne
• les normes de service de SPAC pour le projet pilote ont été respectées dans l'ensemble, ce qui a permis d'accélérer les échéances pour les activités clés. Le projet pilote a appuyé l'obtention plus rapide d'approbations pour les acquisitions de défense, ce qui pourrait accroître l'efficacité
• l'approbation par SPAC des marchés à risque faible signifiait que le SCT disposait de plus de temps et de ressources pour se concentrer sur les projets à risque et à complexité élevés figurant au programme du CT. Les améliorations continues apportées par SPAC à l'utilité et à l'exhaustivité de ses produits d'information fournis au SCT permettraient d'optimiser la réalisation efficiente de la politique de défense du Canada
• le projet pilote a appuyé la mise en œuvre de PSE au moyen d'une passation de marchés accélérée, ce qui a permis de démontrer la capacité de SPAC à accroître le nombre d'approvisionnement et à diversifier les approvisionnements approuvés par le ministère. Le MDN croit que les besoins des FAC ont été satisfaits par l'entremise du projet pilote et qu'ils continueraient d'être mieux comblés par l'approbation continue des achats de défense à risque faible et à complexité faible ou moyenne de SPAC

Dans l'ensemble, l'évaluation a révélé que le projet pilote, pendant sa période de 18 mois, a produit des avantages reconnus sans preuve de préjudice envers l'État. Par conséquent, l'évaluation a conclu qu'il y a lieu que SPAC vise le maintien de la limite révisée de passation de marchés, aux termes de laquelle le ministère peut établir certains contrats sans l'approbation du CT pour les marchés dont le risque est estimé faible et la complexité est estimée faible ou moyenne.

Recommandations et plan d'action de la direction

Comme pour la plupart des nouvelles initiatives, il est possible de peaufiner les processus et d'explorer les améliorations à apporter sur la voie à suivre. À ce titre, les recommandations ont été faites pour appuyer les améliorations continues.

La direction de SPAC a eu l'occasion d'examiner le rapport d'évaluation. Celui-ci a été accepté par la direction des acquisitions de SPAC et reconnu comme une étape importante dans les efforts de modernisation des achats. La direction de l'acquisition fait remarquer que le projet pilote d'approvisionnement de la Défense axé sur les risques (PPADR) a permis à SPAC, en partenariat avec le SCT et le MDN, de mettre à l'essai une autre façon d'approuver les achats en vue de l'amélioration de l'efficacité administrative et de la prestation des services. La gestion des acquisitions est d'accord avec les conclusions et les recommandations qui aideront SPAC à améliorer davantage les processus et les services d'approvisionnement auprès des clients. À cette fin, un plan d'action de la direction a été élaboré pour donner suite aux recommandations de l'évaluation.

Recommandation 1

Il est recommandé que SPAC maintienne l'exercice du pouvoir révisé d'approuver des marchés d'approvisionnement de défense à risque faible et à complexité faible ou moyenne afin de faciliter l'atteinte continue des résultats à l'appui de la politique en matière de défense du gouvernement du Canada.

La direction de SPAC accepte cette recommandation. SPAC travaille à l'élaboration de documents à l'appui de la demande de prolongation du projet pilote et d'expansion possible à d'autres ministères gouvernementaux.

Dans le cadre de ces travaux, SPAC prendra les mesures suivantes :

• chercher à étendre l'approche mise à l'essai pour l'approvisionnement de la Défense et demander au SCT d'en confirmer la portée
• envisager d'étendre le projet pilote à d'autres types d'approvisionnement qu'il gère en désignant d'autres ministères gouvernementaux comme candidats à l'expansion et le présenter au SCT aux fins d'examen et d'approbation des prochaines étapes

Recommandation 2

Il est recommandé que SPAC continue de perfectionner ses outils d'évaluation des risques et ses lignes directrices afin d'assurer une plus grande précision dans :

• les méthodes, les modèles et les lignes directrices à l'appui de l'évaluation et de la documentation des risques inhérents et résiduels
• les méthodes, les modèles et les lignes directrices à l'appui de l'évaluation et de la documentation des risques pour l'État dans le cadre de l'approvisionnement proposé

Le Secteur de la politique stratégique des Approvisionnements a entrepris en janvier 2020 un examen exhaustif des outils liés aux risques politiques d'approvisionnement afin de déterminer les domaines à améliorer et de s'assurer que toutes les lacunes du processus de gestion des risques liés aux achats sont comblées. Cet examen comprend :

• une mise à jour de la définition du risque (inhérent et résiduel)
• une mise à jour de la politique et des outils en matière de risque afin d'évaluer et de documenter les risques liés à l'approvisionnement
• une consolidation de tous les outils et toutes les directives
• la détermination des domaines à améliorer et les domaines d'efficacité

Dans le cadre de cet examen, la direction prendra les mesures suivantes :

• présenter une analyse des lacunes et des options afin de combler les lacunes potentielles pour le sous-ministre adjoint des Approvisionnements de SPAC
• présenter les outils et les lignes directrices à jour aux fins d'approbation par le sous-ministre adjoint des Approvisionnements de SPAC
• élaborer un plan de mise en œuvre et le présenter au sous-ministre adjoint des Approvisionnements de SPAC pour tenir compte des changements éventuels aux instruments à l'appui de l'approvisionnement

Recommandation 3

Il est recommandé que SPAC continue de définir et de simplifier les pratiques opérationnelles afin d'améliorer davantage l'efficacité des achats.

La direction de SPAC accepte cette recommandation. Le ministère est en train de mettre en œuvre un système d'approvisionnement électronique afin de moderniser les pratiques d'approvisionnement de façon à les rendre plus simples, moins lourdes sur le plan administratif et plus faciles à utiliser.

Pour ce faire, la direction amorcera la mise en œuvre d'un système d'approvisionnement électronique moderne fondé sur le nuage au sein de SPAC.

Contexte

SPAC est le plus important acheteur de biens et services au Canada. En vertu de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, SPAC a le mandat de fournir des services d'acquisition aux ministères et organismes fédéraux. SPAC est responsable de l'achat de biens et de services pour le compte du gouvernement du Canada.

En ce qui a trait aux acquisitions de défense, le ministre des Services publics et de l'Approvisionnement a le pouvoir exclusif d'acquérir les fournitures et les projets de construction de défense requis par le MDN, conformément à la Loi sur la production de défense. Les services d'approvisionnement de SPAC appuient la mise en œuvre réussie de la Politique de défense du Canada et permettent au MDN de mieux répondre aux besoins des FAC. L'approvisionnement en matière de défense est régi par la Stratégie d'approvisionnement en matière de défense (SAMD), qui inclut, à titre de membres principaux, le MDN, SPAC et Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE). Le SCT et les autres organismes centraux sont des membres d'office de la gouvernance de la SAMD.

Le MDN est autorisé à approuver et à conclure des ententes contractuelles pouvant atteindre 5 millions de dollars. Les pouvoirs permanents de SPAC autorisent le ministère à approuver des contrats de biens jusqu'à concurrence de 40 millions de dollars et des contrats de services jusqu'à concurrence de 20 millions de dollars^{Note de bas de page 1}, selon le type de contrat. Pour les contrats dépassant les pouvoirs ministériels, l'approbation du CT est requise.

À l'automne 2018, le CT a approuvé un projet pilote de 18 mois visant à modifier sa Politique sur les marchés afin de permettre au ministre des Services publics et de l'Approvisionnement (alors le ministre des Services publics et de l'Approvisionnement et de l'Accessibilité) de conclure et de modifier des contrats et des ententes contractuelles à risque faible et à complexité faible ou moyenne pour les marchés de défense qui dépassent les limites de passation de marché de SPAC.

Le projet pilote visait à permettre aux ministres du CT de porter leur attention sur l'approbation des contrats à risque et à complexité élevés et d'appuyer les efforts de modernisation de l'approvisionnement par la simplification des achats du MDN entrepris par SPAC. On s'attendait à ce que les améliorations apportées à la rapidité et à l'efficacité des processus d'approvisionnement de la Défense prévus dans le cadre du projet pilote aident les FAC à obtenir les produits et les services dont elles ont besoin, lorsqu'elles en ont besoin.

Profil du projet pilote

Le projet pilote a permis de tirer parti des outils, des processus et des ressources d'évaluation des risques existants au sein de SPAC, du MDN et du SCT pour examiner les approvisionnements en matière de la défense et déterminer le bon niveau d'approbation des contrats. Dans le cadre du projet pilote, les marchés dont la complexité était estimée faible ou moyenne et dont le risque était estimé faible étaient admissibles à l'approbation des sous-ministres adjoints de SPAC pour des achats. Les marchés à risque plus élevé continueraient de faire l'objet de présentations aux fins d'approbation du CT.

Dans le cadre du projet pilote, les demandes d'approvisionnement envoyées par le MDN à SPAC qui dépassaient les limites de passation de marchés étaient d'abord évaluées selon l'approche d'évaluation des risques, dont la matrice de gestion des risques (MGR), afin de déterminer la complexité et le risque au moyen d'une série de questions guidées. La matrice de gestion des risques a été modifiée pour le projet pilote par l'ajout de critères permettant également de déterminer si :

• un approvisionnement avait été identifié dans le plan d'investissement du MDN
• une analyse de rentabilisation du soutien était nécessaire, mais non réalisée
• s'il était possible qu'un approvisionnement limite la concurrence à l'avenir
• s'il y avait un besoin urgent d'approbation en raison d'une mauvaise planification

Après la préparation des documents susmentionnés, une réunion de consultation hâtive avait été organisée avec les intervenants et les services consultatifs (y compris les Services juridiques) pour discuter de l'approvisionnement et confirmer les étapes d'approbation appropriées. La trousse du projet pilote d'approvisionnement en matière de défense axé sur les risques (trousse du PPADR) a été préparé pour chaque achat et comprend des documents comme :

• une note d'information sur la consultation hâtive
• la MGR
• une description des risques et une réponse à ceux-ci
• une note de service à l'intention des sous-ministres adjoints (SMA) de SPAC
• une liste de vérification des SMA

Après avoir été approuvée par un SMA de SPAC, la trousse du PPADR a été soumise au Secteur des opérations gouvernementales (SOG) du SCT aux fins d'examen et de recommandation d'approbation du niveau d'approbation proposé défini pour l'approvisionnement. Si SCT n'était pas d'accord avec l'évaluation de SPAC, un protocole de renvoi aux échelons supérieurs pour le projet pilote définissait le comité des SMA au sein de la SAMD (avec des représentants de SPAC, du SCT et du MDN) comme le lieu d'examen et de discussion plus approfondis.

Dans le cas des marchés jugés plus risqués et complexes, SPAC procéderait à la préparation d'une présentation pour obtenir l'approbation du CT. Si le SCT recommandait l'approbation d'une évaluation selon laquelle un marché public était moins risqué et moins complexe, le secrétaire adjoint du SOG-SCT signalerait l'acceptation de cette recommandation. Après l'approbation du SCT, une trousse serait préparée pour l'approbation appropriée du SMA de SPAC. Après l'approbation du SMA, le sous-ministre (SM) et le ministre de SPAC seraient informés au besoin. Enfin, l'autorité contractante de SPAC signerait le contrat et entamerait la cueillette de renseignements aux fins de surveillance, de production de rapports et d'évaluation.

Au cours de la période de 18 mois du projet pilote (entre novembre 2018 et avril 2020), 28 demandes d'approvisionnement en défense ont été approuvées par le gouvernement du Canada. De ce nombre, 17 ont été approuvées par SPAC par l'entremise de la délégation temporaire de pouvoirs.

Les programmes de leadership en approvisionnement et de services d'approvisionnement du Cadre ministériel des résultats de SPAC ont appuyé les activités du ministère décrites dans le présent rapport. SPAC a fourni 16,6 équivalents temps plein, ce qui représente un peu plus de 2,6 millions de dollars en dépenses ministérielles, dans le but d'appuyer l'élaboration des 28 demandes d'approvisionnement en défense qui ont été approuvées entre novembre 2018 et avril 2020.

À propos de l'évaluation

Le plan d'évaluation quinquennal de 2019 à 2020 à 2024 à 2025 de SPAC a permis d'identifier le projet pilote à évaluer à partir de décembre 2019. Le Secteur de l'évaluation de SPAC a entrepris une évaluation visant à atteindre 4 objectifs établis pour le projet pilote, en recueillant des renseignements auprès des intervenants de SPAC, du SCT et du MDN. On a évalué les réalisations découlant de la période de mise en œuvre de 18 mois du projet pilote.

Méthodes

L'évaluation a été menée conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et à la Directive sur les résultats pour le gouvernement du Canada. Le Secteur de l'évaluation de SPAC a procédé à une évaluation axée sur les risques pour déterminer l'approche et le niveau d'effort requis pour produire des renseignements opportuns et objectifs sur les réalisations du projet pilote.

Des entrevues ont été menées par le Secteur de l'évaluation de SPAC en collaboration avec SPAC, le SCT et le MDN qui avaient participé à la planification ou à la mise en œuvre du projet pilote. On a désigné 66 candidats possibles pour une entrevue, et un total de 36 entrevues ont été réalisées, ce qui représente un taux global de participation d'environ 55 %.

• SPAC : 23 représentants sur 43 (environ 53 %)
• SCT : les 9 représentants (100 %)
• MDN : 4 représentants sur 10 (environ 40 %)

Un sondage en ligne a été mené par le Secteur de l'évaluation de SPAC afin de couvrir un échantillon plus important de personnes ayant participé au processus d'approbation des 28 marchés publics entrepris au cours de la période d'essai. Le sondage comportait à la fois des questions fermées et ouvertes. Au total, 109 personnes ont été invitées à remplir le sondage, une invitation à laquelle 61 personnes ont répondu (56 %).

• SPAC : 33 représentants sur 55 (60 %)
• SCT : 11 représentants sur 12 (environ 92 %)
• MDN : 17 représentants sur 38 (environ 45 %)

Le Secteur de l'évaluation de SPAC a dirigé un examen des données de mesure du rendement pour les acquisitions pertinentes de défense, avant et pendant le projet pilote. L'objectif était de fournir une évaluation quantitative de toute l'information disponible relative aux indicateurs de rendement, en mettant particulièrement l'accent sur le temps et l'efficacité des approbations pour les 28 achats.

De plus, le personnel du Secteur de l'évaluation de SPAC a procédé à un examen des renseignements sur les opérations et les rapports.

Enfin, le Secteur de l'évaluation de SPAC a supervisé un examen par une tierce partie des évaluations des risques et de l'atténuation des risques pour 23 des 28 achats approuvés au cours de la période d'essai, dont 13 étaient des achats à faible risque et 10 étaient des achats à risque moyen. L'examen des dossiers a permis d'évaluer la reproductibilité des évaluations de définition des risques et l'application de mesures d'atténuation des risques pour déterminer si les outils pilotes étaient correctement et uniformément utilisés dans la détermination des niveaux d'approbation nécessaires pour les achats.

Limites et mesures d'atténuation

Il y a eu des difficultés communes à ce type de consultation dans le cadre de l'exécution de l'évaluation. Toutes les limites cernées pour des méthodes précises ont été atténuées par le recours aux conclusions tirées de nombreuses sources de données probantes dans la préparation des conclusions de l'évaluation. Aucune des limites rencontrées dans la réalisation de l'évaluation n'était suffisamment importante pour empêcher l'établissement de rapports d'évaluation sur les 4 principaux objectifs.

Conformément au plan d'évaluation de SPAC, la réalisation de cette consultation a été amorcée 13 mois après le début de la période de 18 mois du projet pilote. Les renseignements à l'appui de l'évaluation visaient à couvrir toute la période d'essai. Toutefois, les exceptions comprennent l'examen de l'évaluation des risques et de l'atténuation des risques jusqu'en décembre 2019. Il s'agit des meilleurs renseignements accessibles au moment du lancement de l'évaluation et ils couvraient 83 % (23/28) des achats totaux en matière de défense approuvés (par le CT ou SPAC) pour la période visée par l'examen.

Compte tenu du délai fixe pour la mise en œuvre du projet pilote, l'évaluation a permis d'examiner l'atteinte des objectifs de réussite fixés pour la période de 18 mois. Puisque les livraisons pour les achats sous contrat dans le cadre du projet pilote s'étendent jusqu'en 2031 et peuvent changer pour des raisons indépendantes de la volonté du ministère habilitant (SPAC) et du ministère client (MDN), les répercussions des activités du projet pilote n'ont peut-être pas encore été pleinement réalisées.

Entrevues

La participation était volontaire. Le Secteur de l'évaluation a donné la priorité aux entrevues avec des cadres supérieurs afin de faciliter la participation et de permettre la formulation de questions adaptées. Les résultats des entrevues sont plus susceptibles de refléter les opinions des décideurs. Les questionnaires d'entrevue étaient partiellement adaptés au rôle de la personne interrogée. Par conséquent, toutes les questions n'ont pas été posées à toutes les personnes interrogées, qui n'ont pas pu répondre à toutes les questions.

Sondage

La participation au sondage était volontaire. La réalisation du sondage visait les employés qui fournissaient un soutien opérationnel dans le cadre du projet pilote. Le sondage comprenait une liste exhaustive de questions demandant le point de vue des répondants sur de nombreux aspects de la mise en œuvre du projet pilote, et certaines questions étaient posées à un seul ministère. En raison de sa grande distribution, le sondage a révélé des cas où le taux important de répondants ne connaissait pas suffisamment le sujet pour donner une perspective sur la question (jusqu'à 40 % des réponses à certaines questions). Certains répondants au sondage étaient également ajoutés au processus d'entrevue. On estime qu'entre 12 et 32 fonctionnaires de SPAC et du SCT ont répondu à un sondage, ainsi qu'à une entrevue.

Renseignements sur les opérations et les rapports

Les documents et les données obtenus dans le cadre du programme ont été examinés. L'évaluation n'a pas permis de recueillir des données pour en arriver à des conclusions par rapport à certains indicateurs d'évaluation, à la fois en raison du manque de renseignements disponibles et de la nécessité de préciser davantage les indicateurs utilisés dans l'évaluation. Il convient de noter qu'il n'y avait pas suffisamment de renseignements détaillés préalables au projet pilote pour étayer les comparaisons avec les résultats antérieurs. En outre, en raison des contraintes opérationnelles résultant de la pandémie de COVID-19, l'équipe d'évaluation n'avait pas pu terminer un examen des médias et de la correspondance ministérielle. Lorsque les renseignements n'étaient pas accessibles, d'autres éléments de preuve ont été utilisés dans la mesure du possible pour étayer les conclusions.

Examen des risques et de l'atténuation des risques

Les conclusions de l'examen ont été présentées de manière globale sur les marchés approuvés par le CT et SPAC.

L'examen par une tierce partie a été réalisé sur la base des documents finaux compris dans le dossier de la trousse du PPADR. Tous les documents créés, consultés ou référencés dans la préparation des évaluations finales des risques n'ont pas pu être inclus dans l'examen en raison de considérations de coût et de rapidité. Cependant, l'équipe d'évaluation a déterminé que la taille de l'échantillon était suffisante pour appuyer une analyse des outils et leur application pour tirer des conclusions.

L'examinateur a fourni une évaluation de la qualité du jugement fondée sur les documents reçus. L'examinateur a fait remarquer que toute différence ou incohérence considérable dans les évaluations était en grande partie attribuable à des renseignements contextuels et à une compréhension limités du risque et des exercices d'atténuation du risque menés pour chaque dossier. Compte tenu de ces limites, le tiers a formulé des demandes pertinentes d'éclaircissements à ce sujet, lorsque nécessaire, et est d'avis que leurs conclusions demeurent valables.

Objectif 1

Les niveaux d'approbation pour les acquisitions de défense entreprises au cours de la période d'essai par SPAC et le CT ont été étayés par les outils et les processus de gestion des risques préparés par les fonctionnaires de SPAC. SPAC était responsable de l'évaluation de la complexité et du niveau des risques ainsi que de la préparation de la trousse du PPADR à l'intention des analystes du SCT, qui étaient chargés d'examiner les documents et de formuler des recommandations sur l'approbation des évaluations des risques.

Des documents (à l'appui d'une évaluation axée sur les risques du niveau d'approbation nécessaire pour un achat) ont été rédigés au sein de SPAC, avec l'appui des agents d'approvisionnement, des autorités contractantes, des Services consultatifs de gestion des risques et du Centre d'excellence du Secteur de la gestion des affaires d'approvisionnement. Des discussions approfondies en personne ont été tenues par les responsables de SPAC pour chaque dossier d'approvisionnement. Ces discussions devaient être d'une nature exhaustive et ont finalement permis de déterminer les niveaux d'approbation pour chaque approvisionnement.

Le type d'approvisionnement et la quantité d'achats compris dans le projet pilote dépendaient du calendrier des demandes d'approvisionnement du MDN au cours de la période de 18 mois, ce qui reflétait leur besoin de biens et de services. Parmi les 28 demandes d'achat approuvées entre novembre 2018 et avril 2020, 17 ont été jugées être des demandes à risque faible et ont donc été ajoutées au projet pilote. Aucun achat dépassant le seuil de risque faible et de complexité faible ou moyenne n'a été approuvé dans le cadre du projet pilote. Sur les 11 approvisionnements qui nécessitent l'approbation du CT, 10 ont été identifiés comme des achats à risque moyen et 1, comme un achat à risque élevé. Au total, SPAC a approuvé 4 contrats concurrentiels, 10 contrats non concurrentiels et 3 modifications de contrat. Le CT a approuvé 5 contrats concurrentiels, 2 contrats non concurrentiels et 7 modifications contractuelles^{Note de bas de page 2}.

La répartition des achats à risque faible et des achats à risque élevé indique qu'un nombre similaire d'achats à risque faible ont été demandés par le MDN avant et pendant le projet pilote, tandis qu'un plus grand nombre d'achats à risque élevé et au total ont été effectués pendant la période précédant le projet pilote, comme le montre le Niveaux de risque d'approvisionnement de la défense, avant et pendant la période pilote. Il convient de noter qu'une élection a eu lieu à l'automne 2019, ce qui pourrait avoir eu une incidence sur le volume global de contrats d'achat pour la période d'essai.

Niveaux de risque d'approvisionnement de la défense, avant et pendant la période pilote

Le protocole de renvoi aux échelons supérieurs n'a été invoqué pour aucun des 17 approvisionnements à risque faible approuvés par SPAC dans le cadre du projet pilote. De plus, le SCT avait conservé le droit de demander une présentation au CT à tout moment au cours du processus de définition et d'approbation des risques pour un approvisionnement, mais aucune demande de ce genre n'a été formulée. L'évaluation, fondée sur une combinaison d'entrevues et de constatations issues de l'examen des documents, n'a pas permis de déterminer un achat précis à risque faible qui aurait dû être approuvé par le CT. L'évaluation n'a pas permis, jusqu'à présent, de prouver un préjudice envers le gouvernement du Canada attribuable à des approvisionnements approuvés dans le cadre du processus pilote, mais elle note (comme l'ont fait certains répondants) qu'il est peut-être encore trop tôt pour que certains risques puissent se manifester en tant que problèmes.

Les avis des intervenants varient quant à l'efficacité des outils et à leur utilisation pour déterminer les niveaux d'approbation fondés sur le risque. Les outils comprenaient tous les éléments de la trousse du PPADR, qui a été élaborée et perfectionnée au cours du projet pilote. Parmi tous les répondants au sondage, 64 % décrivent ces outils comme étant « efficaces » ou « très efficaces »; 15 %, « modérément efficace », et 21 % ne connaissaient pas assez les outils pour donner leur avis.

Les personnes interrogées par SPAC (18/23) ont souvent décrit les outils d'évaluation des risques comme étant efficaces pour tirer des conclusions appropriées par rapport aux risques. Parmi ces personnes, on a compris que les outils pourraient être améliorés, 10 des 17 fonctionnaires ayant signalé des limites mineures liées aux outils et à leurs applications, généralement surmontées grâce au soutien et à l'orientation des membres expérimentés de l'équipe. Bien que les fonctionnaires répondants n'aient pas défini d'outil ou d'évaluation des achats précis comme étant déficient, des difficultés ont été notées pour assurer la cohérence et la clarté des renseignements sur les risques au fur et à mesure de l'élaboration des évaluations et pour s'assurer que les évaluations comportaient des risques liés au type d'achat proposé.

Il est à noter que presque tous les répondants des 3 ministères ont convenu que les critères (tels que décrits dans le profil du projet pilote) ajoutés à la matrice de gestion des risques jouaient un rôle déterminant dans la capacité de SPAC d'approuver les projets dans le cadre du projet pilote sans présentation au CT. Les personnes interrogées par SPAC ont décrit ces critères comme des critères importants, dans l'ensemble, pour l'évaluation des achats qui pourraient être approuvés par leur ministère, bien que 3 personnes interrogées aient mis en doute la valeur des critères liés au plan d'investissement du MDN.

Presque toutes les personnes interrogées par SPAC étaient d'avis que les versions finales de la note d'information sur la consultation hâtive fournissaient des renseignements contextuels suffisants, exacts et importants. Elles ont noté que la liste de vérification des SMA était appréciée, car elle fournit à ces derniers l'assurance que les processus convenus étaient suivis et que l'évaluation des risques liés à l'approvisionnement faisait l'objet d'une diligence raisonnable.

Le Secteur de l'évaluation de SPAC a fait appel à un évaluateur tiers pour reproduire le processus d'évaluation de la complexité du projet et des risques du projet et pour comparer les résultats comme moyen d'évaluer la fiabilité des outils et de leur application. L'examinateur a reçu l'Outil d'évaluation de la complexité, la Matrice des risques et des réponses et l'Outil de matrice de gestion des risques dans le cadre de l'examen des 23 achats par le tiers. Les documents examinés avaient reçu l'approbation du SCT en ce qui concerne l'évaluation des risques et une indication quant à la décision d'approbation de l'approvisionnement par SPAC ou le CT.

Dans l'ensemble, l'examinateur a produit des évaluations des risques semblables à celles déterminées par SPAC, tout en notant les domaines où les outils et leur application pourraient être renforcés à l'avenir.

L'examinateur a détecté les mêmes risques pour l'approvisionnement que ceux indiqués dans les documents d'évaluation. Dans certains cas, l'examinateur indépendant a tenu compte de la possibilité d'autres risques.

La plupart des dossiers ont fait état de similarités importantes dans l'identification de la probabilité de risque (17/23). Dans le cas des dossiers avec des différences notables dans l'évaluation, la tierce partie a évalué le niveau de probabilité du risque inhérent comme étant potentiellement plus élevé que celui des spécialistes de SPAC. L'examinateur indépendant a fait remarquer que pour 64 % (56/87) des risques détectés, le risque initial et le risque résiduel avaient été évalués au même niveau dans les documents examinés.

Dans les cas de risques cernés de la même manière, il y avait également une similitude importante dans les évaluations des cas où le risque inhérent pouvait être réduit à un niveau de risque tolérable (19/23) et dans l'identification des niveaux de risque résiduels (18/23). Dans l'ensemble, l'examinateur a approuvé les stratégies d'atténuation des risques proposées par SPAC.

Comme dans le cas d'un examen des dossiers, il y a des limites à l'information qui peut être fournie à l'aide de documents officiels. En fait, la définition du niveau de risque et de la complexité des achats de défense s'est également appuyée sur la formation et les lignes directrices auxquelles ont eu recours les agents d'approvisionnement et du risque de SPAC, qui englobaient un éventail de politiques, de mécanismes et d'ententes régissant les fonctions. À ce titre, l'examinateur a eu l'occasion de discuter des différences dans les évaluations avec le personnel de SPAC afin de concilier les différences initiales. Par exemple, l'examinateur a d'abord estimé la complexité du dossier de ravitaillement de missile air-air perfectionné à moyenne portée (AMRAAM), comme étant élevée en raison de la nécessité de modifier la politique d'ISDE. Toutefois, après la réalisation d'une entrevue avec l'agent d'approvisionnement, il a été convenu que l'approvisionnement relevait du Programme Ventes militaires étrangères (VME) qui simplifie le processus d'approvisionnement en satisfaisant les exigences de créneaux auxquelles l'industrie ne serait pas en mesure de répondre. Avec l'ajout de ce contexte, l'examinateur a accepté l'évaluation de complexité moyenne de SPAC.

À la lumière de ces discussions, l'examinateur a noté que toute différence importante dans les conclusions était en grande partie attribuable à des renseignements contextuels limités de sa part. L'examen a mis en évidence des éléments de processus de longue date préalable au projet pilote sur lesquels SPAC pourrait apporter des éclaircissements et un appui supplémentaires dans le but d'évaluer les risques de façon cohérente et exhaustive à l'avenir.

L'examinateur a recommandé à SPAC de réviser les outils de gestion des risques afin de mieux délimiter les risques inhérents et résiduels et de fournir des conseils et un soutien à ceux qui se servent de ces outils. De plus, il a souligné la nécessité de mettre l'accent sur le type de risque pertinent pour l'exercice d'évaluation, car il a noté que, dans certains cas, les risques cernés concernaient le rendement possible du bien ou du service après la conclusion d'un marché plutôt qu'un risque pour l'État lorsqu'il procède à l'approvisionnement.

Compte tenu des constatations ci-dessus, il est recommandé que SPAC continue de mettre au point ses outils d'évaluation des risques et ses lignes directrices afin d'assurer une plus grande précision en :

• examinant les méthodologies et les lignes directrices à l'appui de l'évaluation et la documentation des risques inhérents et résiduels
• examinant les méthodes et les lignes directrices à l'appui de l'évaluation et la documentation des risques pour l'État par l'approvisionnement proposé

Objectif 2

Le projet pilote a permis de superviser la mise en œuvre de 2 volets d'approbation pour les achats de défense de SPAC, dans le but de simplifier les processus administratifs et d'accélérer l'approbation d'un plus grand d'achats de cette nature.

L'évaluation a permis de reproduire les évaluations effectuées par le responsable du projet pilote dans le cadre de ses rapports réguliers sur la mesure du rendement afin de confirmer que les normes de service administratif étaient généralement respectées. Par conséquent, le projet pilote a contribué à l'accroissement et à l'accélération des achats de défense.

Entre novembre 2018 et décembre 2019, 21 achats ont été approuvés, ce qui représente une augmentation de 10,5 % par rapport aux 19 achats approuvés entre novembre 2017 et octobre 2018. Le responsable du projet pilote a fait remarquer qu'en l'absence du projet pilote, 6 des 21 acquisitions auraient été reportées jusqu'au printemps 2020 en raison des élections fédérales qui ont eu lieu à l'automne 2019. De ce fait, le projet pilote a favorisé une diminution du nombre d'articles nécessitant l'approbation au cours de la séance du CT, à la suite de la période électorale, et a positionné le MDN de manière à lui permettre de recevoir les biens et services nécessaires plus rapidement. Au cours de la mise en œuvre du projet pilote, SPAC n'a pas eu la possibilité de déterminer si le processus de rédaction et d'approbation d'une présentation au CT pouvait être simplifié pour respecter une date précise d'attribution de contrat.

Dans l'ensemble, les intervenants consultés pour l'évaluation ont appuyé l'opinion selon laquelle le projet pilote avait permis d'accélérer l'approbation des achats de défense, certains répondants de SPAC ayant fait remarquer que cette réalisation était attribuable à une augmentation de la charge de travail au cours de la préparation de chaque trousse du PPADR. La majorité des personnes interrogées par SPAC (15/23) croyaient que l'efficacité de l'approbation des contrats de défense était améliorée en raison de l'introduction du projet pilote. Les personnes interrogées par SPAC (6/23) qui croyaient que le fardeau administratif de SPAC avait augmenté ont indiqué que des fonctions particulières, comme l'évaluation des risques et la collecte de données, avaient entraîné des obligations accrues. D'autres ont noté que le fardeau administratif avait augmenté au début du projet pilote en raison de la nécessité de perfectionner les processus administratifs et de former le personnel. Enfin, il a été noté que les outils de risque, comme la MGR, ont été adaptés à partir d'outils habituellement réservés à l'usage interne de SPAC seulement. Par conséquent, il a fallu consacrer plus de temps et d'effort pour les adapter à un usage externe. Les outils ont toutefois été utiles pour communiquer les renseignements sur les risques au personnel qui ne travaille pas dans le domaine des approvisionnements.

Les 33 répondants au sondage de SPAC ont été unanimes dans leurs commentaires ouverts en indiquant que les changements apportés au processus au cours du projet pilote ont accru le niveau d'effort requis pour préparer les documents à l'appui des décisions relatives à l'approbation des achats (en particulier au début de la mise en œuvre du projet pilote), mais ont considérablement réduit le temps nécessaire à l'approbation des marchés. Dans l'ensemble, sur les 17 personnes interrogées par SPAC qui ont exprimé leur opinion, 15 croyaient que les avantages du projet pilote dépassaient le coût de sa mise en œuvre.

Bien que les apports en temps et en efforts varient selon les collaborateurs de SPAC, l'évaluation a permis de constater des économies de temps globales dans le cadre de l'approche pilote. Entre le début et la fin des processus d'approvisionnement pour les achats à risque faible, on a économisé en moyenne 8 jours ouvrables et une médiane de 2 jours ouvrables, comparativement aux achats approuvés par l'entremise d'une présentation au CT. Les délais d'exécution moyens et médians entre la réunion sur l'engagement préliminaire et l'approbation du SMA de SPAC étaient d'environ 105 et 107 jours ouvrables, respectivement, pour 15 des 17 marchés approuvés par SPAC entre novembre 2018 et avril 2020. Entre-temps, pour les approvisionnements à risque faible préalables au projet pilote, entre novembre 2017 et novembre 2018, les délais de réponse moyens et médians entre la réunion sur l'engagement préliminaire et l'approbation du CT étaient d'environ 113 et 109 jours ouvrables, respectivement. L'évaluation indique que le temps total requis pour l'approbation d'un marché comprend les étapes d'achèvement nécessaires qui ne sont pas directement sous le contrôle du responsable du projet pilote, comme l'obtention des cotes de sécurité ou la réception de lettres d'autorisation pour certains achats. Ces résultats renforcent les conclusions dont il est question dans l'objectif 4, qui illustre bien comment SPAC a pu aider le MDN à respecter les échéances globales du projet PSE.

Compte tenu des constatations ci-dessus, il est recommandé que SPAC continue de cerner et de simplifier les pratiques opérationnelles afin d'accroître encore l'efficacité des achats.

Objectif 3

Au cours de la période pilote, le SCT a obtenu des renseignements à l'appui de la prise de décisions concernant 11 approvisionnements à risque élevé et 17 approvisionnements à risque faible. Afin de pleinement profiter de l'avantage de déléguer des approbations d'approvisionnement en matière de défense, le SCT a besoin de renseignements complets et adéquats pour appuyer son examen et son approbation des niveaux d'approbation proposés pour les acquisitions de défense. Il est important que les fonctionnaires du SCT reçoivent des exposés complets tôt dans le processus, autant pour les présentations au CT que pour les trousses du PPADR, afin de réduire le temps d'examen consacré à un achat et le nombre de demandes de précisions. En réduisant les demandes de suivi, on pourrait utiliser les économies de temps pour réfléchir sur les achats à risque élevé.

Bien qu'environ 75 % des participants au sondage de SPAC croyaient que la trousse du PPADR fournissait suffisamment de renseignements sur un achat prévu, les intervenants du SCT étaient moins susceptibles de croire que tel était le cas. Les deux tiers des participants au sondage du SCT étaient d'avis que les documents reçus par SPAC pour leur examen étaient initialement insuffisants pour leur donner une compréhension complète du contexte et des détails d'un achat prévu.

Les personnes interrogées du SCT ont fait remarquer que, surtout au début du projet pilote, des renseignements supplémentaires étaient nécessaires pour appuyer une recommandation d'approbation. Plus particulièrement, il était nécessaire d'obtenir des détails sur les renseignements dans la note d'information sur la consultation hâtive. Les personnes interrogées ont mentionné les points suivants à améliorer à l'intention de SPAC :

• l'utilisation d'un langage simple, clair et cohérent
• une fonction d'assurance de la qualité
• des renseignements contextuels supplémentaires
• une attention supplémentaire portée sur les risques pour l'État
• des renseignements supplémentaires sur les liens avec les contrats précédents, les modifications à venir ou le suivi des contrats et des éclaircissements sur les autorisations de dépenses

Les documents examinés au cours de l'évaluation ont révélé que SPAC a collaboré avec le SCT et d'autres intervenants pour répondre aux préoccupations concernant l'exhaustivité et la pertinence des éléments de la trousse du PPADR, ce qui a mené à un plan d'action en juin 2019.

Cinq personnes interrogées du SCT croyaient que le projet pilote a amélioré l'efficacité du processus d'approbation et 3 ont fait remarquer que le projet pilote a libéré du temps et des ressources au sein du SCT, ce qui permet de mettre l'accent sur les achats à risque élevé. On a observé des économies de temps en raison de la réduction des exigences de consultation des centres stratégiques internes du SCT. De plus, les fonctionnaires du SCT ont fait remarquer que la réduction du temps de travail du personnel pour se préparer aux séances d'information ministérielles et la réduction du temps consacré par les ministres du CT à examiner et approuver les achats à risque faible étaient un facteur essentiel contribuant à des économies de temps ou d'efforts.

Les renseignements sur le rendement du programme indiquent que le temps nécessaire pour obtenir l'approbation du SCT est nettement inférieur au temps requis pour obtenir l'approbation du CT pour une présentation. La réception de l'approbation du SCT pour les contrats à risque faible était de 100 (moyenne) et de 57 (médiane) jours ouvrables plus rapide que le temps requis pour obtenir l'approbation du CT pour les marchés à risque élevé approuvés dans le cadre de présentations (d'après les données disponibles pour 9 des 11 approvisionnements à risque faible approuvés par SPAC). Ces résultats appuient la perception des fonctionnaires du SCT selon laquelle le temps de travail a été réduit pour les achats de défense pendant la période du projet pilote.

Objectif 4

PSE est la politique de défense du Canada fournissant des directives sur les priorités de défense sur un horizon de 20 ans. Présentée en 2016 à 202017, PSE appuie le renforcement des capacités des FAC. Le budget du MDN à l'appui de PSE devrait augmenter de 73 % pour passer de 18,9 milliards de dollars en 2016 à 2017 à 32,7 milliards de dollars en 2026 à 2027. La mise en œuvre de PSE est étayée par les mises à jour annuelles du Plan d'investissement de la Défense.

À titre de ministère habilitant, SPAC était chargé de mener à bien les activités nécessaires pour faciliter les achats qui appuient PSE et pour s'assurer que les besoins des FAC sont mieux satisfaits. Le processus pilote a permis de simplifier les délais d'approvisionnement lorsque l'approbation était nécessaire d'urgence, y compris dans les cas où, si le processus régulier du CT avait été suivi, des prolongations de contrat ou d'autres mécanismes de transition auraient été utilisés.

Les marchés de défense à risque faible approuvés par SPAC comprennent de nombreux produits livrables sur une période qui s'étend jusqu'en 2031, et les changements apportés aux délais de réception des produits livrables sont toujours possibles en raison de facteurs qui échappent au contrôle du ministère habilitant (SPAC) et du ministère client (MDN). L'équipe d'évaluation a pu recueillir des renseignements sur les produits livrables pour 13 des 17 achats approuvés par SPAC et cerner, en tout, 41 produits livrables distincts. Pour la période allant de novembre 2018 à mai 2020, l'évaluation a révélé que 12 des 41 produits livrables avaient été reçus par le MDN (environ 29 %) et qu'ils étaient arrivés à temps ou en avance sur le calendrier.

L'évaluation a permis de constater que la mise en œuvre du projet pilote a eu d'importantes répercussions concrètes qui ont permis au MDN d'obtenir les biens et les services dont il a besoin, lorsqu'il en a besoin.

Attribution rapide de contrats

L'attribution en avril 2020 d'un contrat pour la livraison de systèmes de radiogoniométrie à niveau aux navires de classe Halifax de la Marine royale du Canada n'aurait pas été réalisée dans ce délai sans le projet pilote. On s'attend à ce que la capacité fournie améliore considérablement la capacité globale de connaissance de la situation du navire.

Le projet pilote a facilité l'attribution d'un marché plus de 5 mois avant le calendrier prévu pour appuyer la prestation continue de services de soutien permanents essentiels au Centre d'instruction de la 4e division du Canada à Meaford, en Ontario.

Un contrat a été conclu par l'entremise du projet pilote en moins de 10 mois pour le ravitaillement des missiles air-air perfectionnés à moyenne portée (AMRAAM). Ce contrat permettra au Canada d'assurer le ravitaillement des missiles de moyenne portée à l'appui des flottes de CF-188 et de soutenir les engagements du Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord (NORAD) et de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN).

Le projet pilote a permis de conclure un contrat en moins de 6 mois afin que le Canada puisse remplacer les transpondeurs existants et obsolètes à temps pour respecter ses engagements envers l'OTAN et le NORAD.

Continuité des services

Les modifications apportées au contrat par l'entremise du projet pilote ont permis de maintenir les services sans interruption pour le contrat de Centre d'essais techniques – 2. Cette modification a permis de maintenir jusqu'en 2022 l'appui essentiel pour le Centre d'essais techniques. De plus, lorsque le soutien technique et logistique et le soutien à la gestion à la Marine royale du Canada ont pris fin, cette initiative a permis l'approbation d'un nouveau contrat qui n'a entraîné aucune lacune dans la prestation des services. En outre, pour permettre l'attribution rapide d'un contrat à Jeppesen (filiale de Boeing), il fallait éviter toute lacune dans le service critique d'organisateurs électroniques de poste de pilotage permettant aux pilotes de l'Aviation royale du Canada d'atterrir à divers endroits dans le monde.

Accélération des livraisons

Une modification a été apportée à l'acquisition et à l'installation d'équipement de simulation d'effets d'armes pour 4 systèmes d'instruction sur les opérations en zone urbaine dans les bases des Forces canadiennes partout au Canada. Ce système d'instruction permet de s'assurer que les troupes sont entraînées au combat en zone urbaine. Les produits livrables ont commencé à être reçus presque immédiatement après la publication de la modification.

Le projet pilote a accéléré le calendrier de livraison de cet achat d'au moins 2 mois, ce qui a permis au Collège militaire royal du Canada de maintenir la voie critique pour le ravitaillement du remplacement de combustible nucléaire du réacteur Slowpoke d'ici décembre 2021, avant que les niveaux de carburant ne soient épuisés.

En plus des exemples ci-dessus, un représentant du MDN a estimé que l'approche du PPADR peut avoir contribué à réduire certains délais d'approvisionnement du MDN jusqu'à un an en permettant de mettre l'accent sur des projets plus importants et risqués, comme l'achat d'aéronefs. On a fait remarquer qu'il s'agissait d'un succès important dans l'exécution du mandat de livrer l'équipement rapidement.

Les intervenants du MDN apprécient les avantages pour leur organisation et les objectifs facilités par le projet pilote. Tous les répondants du MDN et la plupart (80 %) des répondants au sondage du MDN ont signalé une incidence positive sur la capacité de leur organisation à réaliser PSE en raison de la mise en œuvre du projet pilote. De plus, tous les répondants du MDN et la plupart des répondants au sondage du MDN (70 %) croient que le projet pilote a eu une incidence positive sur la capacité de leur organisation à atteindre plus rapidement les objectifs et les buts opérationnels des FAC.

Les répondants au sondage du MDN, à hauteur de 90 %, et les 4 personnes interrogées par le MDN étaient satisfaits du rendement de ce projet pilote. Les 4 personnes interrogées par le MDN ont déclaré qu'elles étaient très satisfaites du processus, 1 personne citant les délais d'approbation plus courts.

Toutes les personnes interrogées par le MDN étaient d'avis que l'approche devrait se poursuivre. Un répondant du MDN a prévu que l'organisation est en mesure d'atteindre les objectifs de PSE 5 fois plus rapidement qu'elle ne l'aurait normalement exigé aux termes de l'approche traditionnelle d'approbation des contrats. Trois des 4 personnes interrogées par le MDN ont mentionné des défis en matière d'approvisionnement, comme le grand nombre de projets, la nécessité d'accélérer la prise de décisions et la rapidité des processus, comme étant des domaines qui pourraient bénéficier de la poursuite des autorisations déléguées à SPAC pour les achats à risque faible.

Compte tenu des conclusions ci-dessus, il est recommandé que SPAC poursuive une révision du pouvoir d'approuver des marchés d'approvisionnement de défense à risque faible et à complexité faible ou moyenne afin de faciliter la poursuite des résultats obtenus à l'appui de la politique en matière de défense du gouvernement du Canada.

Conclusions définitives

Avec le besoin croissant de simplifier les processus et de trouver des gains d'efficience tout en servant les intérêts canadiens et en étant responsable des dépenses, on doit continuer à chercher de nouvelles façons d'outiller les fournisseurs de services et les partenaires pour permettre la mise en œuvre réussie de projets et pour servir les Canadiens.

Le projet pilote a fait la preuve d'une solution de rechange viable qui, en général, est considérée comme efficace par les intervenants. Il a démontré une validation de principe et des résultats prometteurs qui pourraient être renforcés par de nouvelles améliorations aux outils et processus. Les résultats obtenus par le projet pilote suggèrent qu'il serait utile d'envisager la poursuite de ce projet et qu'il aiderait à éclairer les discussions sur la possibilité de nouveaux changements dans les délégations de pouvoir.