Analyse des états financiers

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Introduction

Les Comptes publics du Canada constituent un important rapport de reddition de comptes du gouvernement du Canada. La présente section ainsi que les autres sections du présent volume et les volumes II et III des Comptes publics du Canada fournissent des renseignements supplémentaires détaillés sur les éléments déclarés dans les états financiers consolidés vérifiés figurant à la section 2 du présent volume. Une analyse supplémentaire des résultats financiers du gouvernement se trouve dans le Rapport financier annuel du gouvernement du Canada – Exercice 2020-2021, accessible sur le site web du ministère des Finances Canada.

Les états financiers consolidés et l'analyse des états financiers ont été préparés sous la direction commune du ministre des Finances, du président du Conseil du Trésor et du receveur général du Canada. C'est le gouvernement qui est responsable de l'intégrité et de l'objectivité des états financiers consolidés ainsi que de l'analyse des états financiers. Le lecteur trouvera à la fin de la présente section un glossaire des termes et expressions utilisés dans l'analyse des états financiers.

Analyse

Évolution de la situation économique^{allez à la note du tableau 1 en pied de page}

La pandémie de COVID-19 a provoqué dans le monde entier la récession la plus profonde et la plus rapide vécue depuis la Grande Dépression. Au cours de la phase de la crise la plus aiguë, au cours du premier semestre de 2020, les mesures de santé publique et l'extrême incertitude qui prévalait ont eu des effets soudains et sans précédent sur l'économie mondiale. L'économie mondiale s'est contractée de 5,3 % en 2020, ce qui constitue la baisse la plus importante depuis les années 1930.

Le choc de la propagation de la COVID-19 sur l'économie canadienne a été historique par son caractère soudain et profond. La baisse du PIB réel du Canada en première moitié de l'année de 2020 a été la quatrième en importance du G7, à 13,1 %, la majeure partie des dommages ayant eu lieu en très peu de temps entre la mi-mars et la fin d'avril. Au cours de cette période, plus de 5 millions de travailleurs canadiens ont perdu leur emploi ou ont vu leurs heures de travail fortement réduites. Le taux d'emploi des Canadiens âgés de 15 à 64 ans est passé d'un sommet aux niveaux les plus bas de l'histoire. L'économie du Canada a également été touchée par la chute des prix du pétrole, car la demande de combustibles s'est effondrée, amplifiée par des restrictions sur les voyages et les déplacements. Le prix du pétrole brut West Texas Intermediate a chuté, passant de 57 $US le baril au quatrième trimestre de 2019 à 28 $US le baril au deuxième trimestre de 2020. De plus, une ruée vers les valeurs sûres, des interventions gouvernementales importantes et un assouplissement monétaire pratiqué à l'échelle mondiale ont fait reculer les taux d'intérêt à court et à long terme à des niveaux historiquement bas.

À la suite de la première vague d'infections, l'activité économique et l'emploi se sont redressés à un rythme plus rapide qu'initialement prévu par plusieurs au cours de l'été 2020 alors que les restrictions ont été assouplies, les entreprises ont rouvert leurs portes et les Canadiens se sont adaptés. L'économie canadienne a enregistré un rebond du PIB réel de plus de 40 % (sur une base annuelle) au troisième trimestre de 2020, et plus des trois quarts des 3 millions d'emplois perdus au creux de la pandémie avaient été récupérés à la fin de septembre.

Toutefois, les vagues subséquentes de la pandémie et les confinements récurrents ont nettement ralenti la reprise et ont continué d'avoir des répercussions sur l'économie à la fin de 2020 et au premier semestre de 2021. Les restrictions se sont intensifiées de nouveau compte tenu d'une nette augmentation des cas d'infection et des hospitalisations en hiver et au début du printemps, ce qui a affecté le tourisme, les repas à l'intérieur des restaurants et les activités comportant de grands rassemblements. Cette situation a entraîné des répercussions très inégales d'un secteur à l'autre : les mises à pied étaient à nouveau concentrées dans les entreprises à contact humain étroit comme le commerce de détail, l'hôtellerie, le divertissement et la restauration, tandis que d'autres industries, comme l'immobilier et les services financiers et professionnels, n'ont pratiquement pas été touchées.

Au premier trimestre de 2021, l'activité économique demeurait inférieure d'environ 2 % à son sommet d'avant la pandémie, et la pandémie touchait encore près de 1 million de travailleurs canadiens par des mises à pied ou une réduction importante des heures de travail.

L'intervention économique du Canada pour répondre à la COVID-19 – qui comprenait la protection d'emplois par la Subvention salariale d'urgence du Canada (SSUC), le soutien à la liquidité par des programmes comme le Compte d'urgence pour les entreprises canadiennes (CUEC) et le soutien au revenu par la Prestation canadienne d'urgence (PCU) et l'ensemble de prestations pour la relance économique – a grandement aidé la population et les entreprises canadiennes à traverser cette période difficile et permis de stabiliser l'économie. Ces interventions budgétaires ont été complétées par le faible taux d'intérêt et les achats d'actifs mis en œuvre par la Banque du Canada, qui a ainsi fourni une stimulation monétaire importante. Dans l'ensemble, le plan d'intervention souple et à multiples volets du Canada a préparé le terrain pour un redressement économique à court terme plus dynamique que prévu comparativement à plusieurs autres pays du G7.

Combiné à la réussite du déploiement des vaccins – une majorité de Canadiens sont déjà pleinement vaccinés – le soutien gouvernemental a permis de maintenir la confiance des ménages et des entreprises et de mettre en place des facteurs économiques fondamentaux solides, tels que l'amélioration des bilans financiers et l'augmentation de l'épargne, qui appuieront la prochaine phase de la relance.

Grâce à la présence de ces facteurs fondamentaux solides, à la réussite récente des efforts pour limiter la propagation du virus et à la forte proportion de Canadiens pleinement vaccinés, le rythme de la relance devrait s'accélérer au deuxième semestre de 2021, à mesure que les provinces réduiront les restrictions les plus strictes en matière de santé publique. Appuyée par un renforcement de la relance aux États-Unis, la relance au Canada devrait être assise sur des bases solides et l'économie nationale devrait retrouver son niveau d'avant la pandémie d'ici la fin de l'année.

Néanmoins, certains défis et incertitudes demeurent. Par ailleurs, la situation sanitaire continuera d'influencer grandement les perspectives, et la propagation de souches plus virulentes susceptibles de réduire l'efficacité des vaccins demeure un risque clé pour l'avenir. La disparité vaccinale mondiale pourrait également freiner l'activité dans certains secteurs, comme celui des voyages. De plus, les goulots d'étranglement des chaînes d'approvisionnement et les pressions sur les coûts pourraient limiter la croissance dans certains secteurs. Le gouvernement mène régulièrement des enquêtes auprès d'économistes du secteur privé pour connaître leurs points de vue sur l'économie afin d'évaluer et de gérer les risques. Il fonde sa planification économique et budgétaire depuis 1994 sur les résultats de cette enquête, qui confère un élément d'indépendance à ses prévisions budgétaires. Cette approche jouit du soutien d'organisations internationales, comme le FMI.

Solde budgétaire

Le solde budgétaire représente l'écart entre les revenus et les charges totales du gouvernement au cours d'un exercice. Il s'agit de l'une des principales mesures de la performance financière annuelle du gouvernement. Le gouvernement a affiché un déficit annuel de 327,7 milliards de dollars en 2021, comparativement à un déficit de 39,4 milliards de dollars en 2020.

Le déficit annuel avant les pertes actuarielles nettes représente la différence entre les revenus et les charges du gouvernement, excluant les pertes actuarielles nettes, pour un exercice donné. Puisqu'elle exclut l'incidence des variations de la valeur des obligations et des actifs du gouvernement au titre des régimes de retraite du secteur public et des autres avantages futurs des employés et des anciens combattants enregistrés au cours d'exercices précédents, cette mesure vise à donner une idée plus précise des résultats des opérations du gouvernement au cours de l'exercice en cours. Le déficit annuel avant les pertes actuarielles nettes s'établissait à 312,4 milliards de dollars en 2021, comparativement à un déficit de 28,8 milliards de dollars en 2020.

Le graphique qui suit illustre l'évolution du solde budgétaire du gouvernement depuis 1984, ainsi que le solde budgétaire avant les pertes actuarielles nettes depuis 2009. Pour faciliter la comparaison des résultats au fil du temps et entre les administrations, le solde budgétaire et ses composantes sont exprimés en pourcentage du PIB. En 2021, le déficit budgétaire représentait 14,9 % du PIB, comparativement à 1,7 % du PIB au cours de l'exercice précédent. Le déficit budgétaire avant les pertes actuarielles nettes représentait 14,2 % du PIB, comparativement à 1,2 % du PIB au cours de l'exercice précédent.

Excédent/déficit annuel

Les revenus ont diminué de 17,7 milliards de dollars (5,3 %) par rapport à l'exercice précédent, principalement à cause de la baisse des taxes et droits d'accise, notamment en raison des confinements liés à la COVID-19 et d'un versement unique du crédit pour la TPS, ainsi que de la baisse des revenus des sociétés d'État en raison de la pandémie de COVID-19 et des achats par la Banque du Canada de titres du gouvernement du Canada sur les marchés secondaires.

Le total des charges a augmenté de 270,7 milliards de dollars (72,5 %) par rapport à l'exercice précédent. Les charges de programmes excluant les pertes actuarielles nettes ont augmenté de 270,1 milliards de dollars (79,8 %), en raison principalement de l'augmentation des transferts versés aux particuliers, aux entreprises et à d'autres paliers de gouvernement en vertu du Plan d'intervention économique, notamment la PCU, la SSUC et les transferts en vertu de l'Accord sur la relance sécuritaire. Les pertes actuarielles nettes ont augmenté de 4,7 milliards de dollars (44,2 %) par rapport à l'exercice précédent, surtout en raison de la baisse des taux d'intérêt de fin d'exercice utilisés pour évaluer les obligations non capitalisées du gouvernement en matière de régimes de retraite du secteur public et d'autres avantages futurs des employés et des anciens combattants, et de la hausse des coûts associés à l'utilisation de prestations d'invalidité et autres avantages futurs offerts aux anciens combattants pour l'exercice précédent. Les frais de la dette publique ont diminué de 4,1 milliards de dollars (16,7 %) comparativement à l'exercice précédent, principalement sous l'effet de la baisse des taux d'intérêt s'appliquant aux régimes de retraite du secteur public du gouvernement et aux autres avantages futurs des employés et des anciens combattants, de la baisse des intérêts sur les bons du Trésor et de rajustements moins importants apportés à la valeur des obligations à rendement réel en fonction de l'indice des prix à la consommation.

Revenus

Les revenus fédéraux sont répartis dans cinq catégories principales : les impôts sur le revenu, les autres taxes et droits, les cotisations d'assurance-emploi, les produits du régime de tarification de la pollution et les autres revenus.

Dans la catégorie des impôts sur le revenu, les rentrées d'impôt sur le revenu des particuliers constituent la plus importante source de revenus fédéraux; elles représentaient 55,2 % du total des revenus en 2021 (en hausse par rapport à 50,2 % en 2020). L'impôt sur le revenu des sociétés constitue la deuxième source de revenus en importance; en 2021, il représentait 17,1 % du total des revenus (en hausse par rapport à 15,0 % en 2020). Les rentrées d'impôt sur le revenu des non-résidents sont une source de revenus moins importante, ne représentant que 2,6 % du total des revenus en 2021 (en baisse par rapport à 2,8 % en 2020).

Les autres taxes et droits se composent des revenus tirés de la TPS, des taxes sur l'énergie, des droits de douane à l'importation et des autres taxes et droits d'accise. La plus grande composante de cette catégorie, les revenus tirés de la TPS, représentait 10,2 % de l'ensemble des revenus fédéraux en 2021, en baisse par rapport à 11,2 % en 2020. Les autres composantes des autres taxes et droits représentaient 4,6 % du total des revenus fédéraux (en baisse par rapport à 4,9 % en 2020).

Les revenus d'assurance-emploi représentaient 7,1 % du total des revenus fédéraux en 2021 (en hausse par rapport à 6,6 % en 2020).

Les produits du régime de tarification de la pollution ont représenté 1,4 % du total des revenus fédéraux en 2021 (en hausse par rapport à 0,8 % en 2020).

Les autres revenus sont composés de trois éléments généraux : le revenu net des sociétés d'État entreprises et des autres entreprises publiques; les autres revenus de programmes tirés des placements, le produit de la vente de biens et de services et les autres revenus divers; et les revenus nets des opérations de change. Les autres revenus représentaient 1,8 % du total des revenus fédéraux en 2021 (en baisse par rapport à 8,5 % en 2020).

Composition des revenus pour 2021

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre à 100 %.

Comparaison des revenus à ceux de 2020

Le total des revenus s'élevait à 316,4 milliards de dollars en 2021, en baisse de 17,7 milliards de dollars (5,3 %) comparativement à 2020. Dans le tableau qui suit, les revenus de 2021 sont comparés à ceux de 2020.

• Les rentrées d'impôt sur le revenu des particuliers ont augmenté de 7,2 milliards de dollars en 2021 (4,3 %), en raison de la croissance du revenu des ménages soutenue en particulier par les mesures de soutien au revenu mises en place par le gouvernement pendant la pandémie.
• Les rentrées d'impôt sur le revenu des sociétés ont augmenté de 4,1 milliards de dollars (8,1 %), compte tenu de la vigueur des bénéfices des sociétés à la suite du choc négatif initial de la pandémie, et de l'incidence des mesures de soutien d'urgence pour les entreprises canadiennes.
• Les rentrées d'impôt sur le revenu des non-résidents sont versées par les non-résidents à l'égard de leurs revenus de source canadienne. Ces revenus ont diminué de 1,4 milliard de dollars (14,4 %).
• Les revenus tirés des autres taxes et droits ont diminué de 6,9 milliards de dollars (12,9 %). Les revenus tirés de la TPS ont diminué de 5,0 milliards de dollars en 2021 (13,3 %), en raison de la fermeture temporaire de grands pans du secteur de la vente de détail et de la bonification ponctuelle du versement du crédit pour la TPS en mai 2020. Les taxes sur l'énergie ont diminué de 0,8 milliard de dollars (13,9 %), principalement en raison de la baisse de la consommation de carburant moteur pendant la pandémie de COVID-19. Les droits de douane à l'importation ont diminué de 0,6 milliard de dollars (12,3 %), principalement en raison de la baisse des importations et de la renonciation par le gouvernement aux droits de douane sur des produits médicaux afin de mieux lutter contre la propagation de la COVID-19. Les autres taxes et droits d'accise ont diminué de 0,6 milliard de dollars (9,5 %), principalement en raison d'une baisse importante des revenus tirés du droit pour la sécurité des passagers du transport aérien.
• Les revenus de cotisations d'assurance-emploi ont augmenté de 0,2 milliard de dollars (0,8 %).
• Les produits du régime de tarification de la pollution ont augmenté de 1,7 milliard de dollars (65,0 %), en raison de l'ajout de l'Alberta au système de redevance sur les combustibles et du prix plus élevé de la pollution par le carbone en 2021.
• Les autres revenus ont diminué de 22,5 milliards de dollars (79,7 %), en grande partie sous l'effet d'une baisse des bénéfices des sociétés d'État entreprises attribuable à la COVID-19 et de l'incidence des achats par la Banque du Canada de titres d'emprunt du gouvernement du Canada sur le marché secondaire pour soutenir la liquidité des marchés financiers.

Le ratio des revenus – exprimé en pourcentage du PIB – sert à comparer le total des revenus fédéraux à la taille de l'économie. La modification des taux d'imposition prévus par la loi et l'évolution des conditions économiques influent sur ce ratio. Le ratio s'élevait à 14,4 % en 2021 (en légère baisse par rapport à 14,5 % en 2020).

Ratio des revenus

Charges

Les charges fédérales sont réparties entre quatre catégories principales : les paiements de transfert, qui représentent plus de la moitié du total des dépenses fédérales, les autres charges, les frais de la dette publique et les pertes actuarielles nettes.

Les paiements de transfert sont répartis en cinq catégories :

• Les principaux paiements de transfert aux particuliers, qui représentaient 31,1 % du total des charges (en hausse par rapport à 28,7 % en 2020). Cette catégorie comprend les prestations aux aînés, les prestations d'assurance-emploi et mesures de soutien, et les prestations pour enfants, ainsi que la PCU et l'ensemble des prestations de la relance économique (la Prestation canadienne de la relance économique, la Prestation canadienne de maladie pour la relance économique et la Prestation canadienne de la relance économique pour proches aidants) qui ont été instaurées dans le cadre du Plan d'intervention économique du Canada pour répondre à la COVID-19. Si on prend en compte la PCU traitée par l'entremise du Compte des opérations de l'assurance-emploi, la PCU et les prestations de la relance économique représentaient 12,5 % du total des charges, tandis que les autres composantes des principaux transferts aux particuliers représentaient 18,6 % du total des charges.
• Les principaux paiements de transfert à d'autres paliers de gouvernement – qui comprennent le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, les transferts relatifs aux soins à domicile et aux soins de santé mentale, les paiements en vertu d'accords fiscaux (péréquation, transferts aux territoires, un certain nombre de transferts plus modestes et l'abattement d'impôt du Québec), les transferts du Fonds pour le développement des collectivités du Canada (anciennement le Fonds de la taxe sur l'essence) et un certain nombre de transferts ponctuels aux provinces et aux territoires dans le cadre du Plan d'intervention économique – représentaient 16,6 % du total des charges en 2021 (en baisse par rapport à 21,2 % en 2020).
• La SSUC, versée aux employeurs admissibles dans le cadre du Plan d'intervention économique, représentait 12,4 % du total des charges en 2021. Cette catégorie comprend également la subvention salariale temporaire de 10 % pour les employeurs.
• Le retour des redevances en provenance du cadre sur la tarification de la pollution, composé des paiements effectués en vertu du régime fédéral de tarification de la pollution causée par le carbone, représentait 0,7 % des charges (inchangé par rapport à 2020).
• Les autres paiements de transfert, qui comprennent les transferts aux Autochtones, l'aide aux agriculteurs, aux étudiants et aux entreprises, le soutien à la recherche-développement et l'aide internationale, représentaient 15,2 % des charges (en hausse par rapport à 14,6 % en 2020).

Les autres charges, qui représentent les charges de fonctionnement des 131 ministères, organismes, sociétés d'État consolidées et autres entités du gouvernement, correspondaient à 18,5 % du total des charges en 2021. La baisse du pourcentage, qui était de 25,5 % en 2020, s'explique par l'augmentation importante des paiements de transfert par rapport à l'ensemble des dépenses de l'exercice en cours dans le cadre du Plan d'intervention économique du Canada pour répondre à la COVID-19.

Les frais de la dette publique représentaient 3,2 % du total des charges en 2021 (en baisse par rapport à 6,5 % en 2020).

Les pertes actuarielles nettes représentaient les 2,4 % restants du total des charges en 2021, en baisse par rapport à 2,8 % en 2020.

Composition des charges pour 2021

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre à 100 %.

Comparaison des charges à celles de 2020

Le total des charges a atteint 644,2 milliards de dollars en 2021, en hausse de 270,7 milliards de dollars (72,5 %) par rapport à 2020. Le tableau qui suit compare le total des charges de 2021 à celui de 2020.

• Les principaux transferts aux particuliers ont augmenté de 93,0 milliards de dollars en 2021, compte tenu des augmentations observées dans toutes les catégories principales, dont la PCU et les prestations de la relance économique. Les prestations aux aînés ont augmenté de 2,3 milliards de dollars (4,1 %), ce qui reflète l'augmentation du nombre d'aînés et l'évolution des prix à la consommation, prix auxquels les prestations sont pleinement indexées. Les prestations d'assurance-emploi et mesures de soutien ont augmenté de 36,6 milliards de dollars (168,3 %), en raison de la hausse du chômage provoquée par la crise. Cette catégorie comprenait aussi 24,6 milliards de dollars en versements de la Prestation d'assurance-emploi d'urgence (la PCU traités par l'intermédiaire du Compte des opérations de l'assurance-emploi) en 2021, pour lesquels le Compte des opérations de l'assurance-emploi était remboursé par le financement du gouvernement. Les prestations pour enfants ont augmenté de 3,0 milliards de dollars (12,4 %), principalement en raison du versement supplémentaire de l'Allocation canadienne pour enfants effectué en mai 2020 et du soutien temporaire aux enfants de moins de 6 ans en 2021. Les versements de la PCU traités à l'extérieur du Compte des opérations de l'assurance-emploi et les prestations de la relance économique ont totalisé 55,8 milliards de dollars, dont 39,0 milliards de dollars liés à la PCU (ce qui porte le total des transferts dans le cadre de la PCU et de la Prestation d'assurance-emploi d'urgence à 63,7 milliards de dollars).
• Les principaux transferts à d'autres paliers de gouvernement ont augmenté de 27,5 milliards de dollars en 2021, principalement en raison de diverses mesures de soutien lié à la COVID-19 destinées aux provinces et aux territoires, notamment 13,0 milliards de dollars en vertu de l'Accord sur la relance sécuritaire, un complément de 4,0 milliards de dollars au Transfert canadien en matière de santé aux fins du rétablissement des systèmes de santé, 2,9 milliards de dollars par l'entremise du Fonds de soutien des travailleurs essentiels de la COVID-19, un versement supplémentaire de 2,2 milliards de dollars du Fonds pour le développement des collectivités du Canada (anciennement le Fonds de la taxe sur l'essence), 2,0 milliards de dollars par l'intermédiaire du Fonds pour une rentrée scolaire sécuritaire, un financement de 1,5 milliard de dollars pour nettoyer les puits pétroliers et gaziers orphelins et inactifs, 1,0 milliard de dollars pour aider les provinces et les territoires à mener des campagnes de vaccination et 0,3 milliard de dollars en aide aux travailleurs du secteur de l'énergie extracôtière. L'augmentation d'une année sur l'autre découle également d'une croissance prévue par la loi de 2,9 milliards de dollars du Transfert canadien en matière de santé, du Transfert canadien en matière de programmes sociaux, des transferts de péréquation et des transferts aux territoires. Ces augmentations ont été compensées en partie par une charge de 2,4 milliards de dollars constatée en 2020 en vertu de l'Entente sur les paiements annuels de ristournes liées au projet Hibernia conclue entre le Canada et Terre-Neuve-et-Labrador, qui n'a pas eu lieu de nouveau en 2021, et 0,5 milliard de dollars en transferts aux provinces et aux territoires au cours de l'exercice précédent afin de soutenir leurs préparatifs d'intervention de santé publique, de répondre aux besoins cruciaux de leurs systèmes de soins de santé et de soutenir les efforts d'atténuation liés à la COVID-19.
• En 2021, la Subvention salariale d'urgence du Canada, qui comprend les transferts versés par l'entremise de la SSUC et la subvention salariale temporaire de 10 % pour les employeurs, totalisait 80,2 milliards de dollars.
• En 2021, les autres paiements de transfert ont augmenté de 43,6 milliards de dollars (80,1 %), en grande partie en raison des mesures d'intervention en réponse à la COVID-19, notamment l'incitatif au remboursement des prêts dans le cadre du programme du CUEC, la Subvention d'urgence du Canada pour le loyer et l'Aide d'urgence du Canada pour le loyer commercial, la Prestation canadienne d'urgence pour les étudiants, le paiement unique versé aux aînés admissibles aux prestations de la Sécurité de la vieillesse ou au Supplément de revenu garanti, un financement accru dans le cadre des ententes sur le développement de la main-d'œuvre avec les provinces et les territoires, le doublement des montants des bourses d'études canadiennes et un paiement ponctuel aux personnes handicapées. De plus, l'augmentation des paiements de transfert est attribuable à l'augmentation des transferts aux peuples autochtones et à l'indemnisation pour les producteurs de produits laitiers assujettis à la gestion de l'offre à la suite des engagements en matière d'accès au marché pris en vertu d'accords commerciaux internationaux récents.
• Le retour des redevances en provenance du cadre sur la tarification de la pollution a augmenté de 1,9 milliard de dollars (73,2 %), en raison de l'augmentation du prix de la pollution par le carbone en 2021 et de l'inclusion de l'Alberta dans le filet de sécurité fédéral (et le retour des produits recueillis dans cette province). Cette hausse résulte aussi du traitement comptable des paiements de l'Incitatif à agir pour le climat, qui nécessite l'affectation de certains coûts à l'exercice précédant le prélèvement de la redevance sur les combustibles puisque les paiements sont versés dans le cadre du régime d'impôt sur le revenu des particuliers, plus précisément au moyen des déclarations de revenus de l'année d'imposition précédente. Une certaine proportion des déclarations de revenus des particuliers sont produites et font l'objet d'une cotisation avant la fin de l'exercice; par conséquent, le retour des produits de la redevance sur les combustibles inscrit en 2021 est composé en partie des paiements de l'Incitatif à agir pour le climat versés relativement aux produits de la redevance sur les combustibles générés en 2021 et retournés par l'intermédiaire des déclarations de revenus de 2019, et en partie des paiements effectués relativement aux produits qui seront générés en 2022 et retournés par l'intermédiaire des déclarations de revenus de 2020.
• Les autres charges des ministères, organismes, sociétés d'État consolidées et autres entités du gouvernement, excluant les pertes actuarielles, ont augmenté de 23,9 milliards de dollars (25,1 %), ce qui est principalement attribuable à l'augmentation des provisions pour passifs éventuels, des coûts du personnel et des achats de fournitures médicales, d'équipement de protection individuelle et de vaccins en réponse à la crise de la COVID-19.
• Les frais de la dette publique ont diminué de 4,1 milliards de dollars (16,7 %), principalement en raison de la baisse des intérêts s'appliquant aux régimes de retraite et autres avantages futurs des employés du gouvernement, de la baisse des intérêts sur les bons du Trésor et de rajustements moins importants apportés à la valeur des obligations à rendement réel en fonction de l'indice des prix à la consommation.
• Les pertes actuarielles nettes, qui englobent les variations de la valeur des obligations et des actifs du gouvernement au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs des employés et des anciens combattants constatés au cours des exercices antérieurs, ont augmenté de 4,7 milliards de dollars (44,2 %), ce qui est principalement attribuable à la baisse des taux d'intérêt de fin d'exercice utilisés pour évaluer les obligations au titre des prestations non capitalisées, ainsi qu'à l'augmentation des coûts associés à l'utilisation de prestations d'invalidité et autres avantages futurs offerts aux anciens combattants pour l'exercice précédent.

Le ratio des charges – exprimé en pourcentage du PIB – sert à comparer le total des charges fédérales à la taille de l'économie. Les mesures stratégiques, l'évolution des conditions économiques, et la variation des taux d'intérêt influent sur ce ratio. Le ratio s'élevait à 29,2 % en 2021 (en hausse par rapport à 16,2 % en 2020), principalement sous l'effet des mesures d'intervention temporaires liées à la COVID 19.

Ratio des charges

Comparaison des résultats réels aux projections du budget

Comparaison au plan budgétaire d'avril 2021

Le déficit de 327,7 milliards de dollars enregistré en 2021 était de 26,4 milliards de dollars inférieurs au déficit de 354,2 milliards prévu dans le budget fédéral présenté en avril 2021.

• Dans l'ensemble, les revenus ont été supérieurs de 20,3 milliards de dollars aux attentes en raison de rentrées plus élevées d'impôt sur le revenu des particuliers et sur le revenu des sociétés, ce qui est principalement attribuable à une relance économique plus rapide que prévu.
• Les dépenses de programmes, excluant les pertes actuarielles nettes, ont été inférieures de 6,0 milliards de dollars aux prévisions, en grande partie à cause des dépenses moins élevées que prévu pour les programmes liés à la COVID, y compris la SSUC, et des dépenses moins élevées engagées à la fin de l'exercice pour les vaccins et l'équipement de protection individuelle, ce qui a été partiellement compensée par l’incidence plus importante que prévu des réclamations et des litiges.
• Les frais de la dette publique étaient conformes à la projection.
• Les pertes actuarielles nettes étaient inférieures de 0,1 milliard de dollars au montant projeté.

Comparaison du Portrait économique et budgétaire de juillet 2020

Le déficit budgétaire de 327,7 milliards de dollars enregistré en 2021 était de 15,5 milliards de dollars inférieur au déficit de 2021 de 343,2 milliards projetés dans le Portrait de juillet 2020. Aucun budget n'a été déposé au Parlement en 2020.

Les revenus ont été supérieurs de 47,6 milliards de dollars (17,7 %) à la prévision du Portrait de juillet 2020, en raison des revenus fiscaux plus élevés qui sont attribuables à la relance plus forte que prévu à la suite de la pandémie de COVID-19 et de l'incidence des mesures de soutien du gouvernement.

Le total des charges, excluant les pertes actuarielles nettes, a été supérieur de 31,7 milliards de dollars (5,3 %) à ce qui était prévu dans le Portrait de juillet 2020; sa composante des charges de programmes a été supérieure de 30,8 milliards de dollars, et celle des frais de la dette publique, supérieure de 0,9 milliard.

• Les principaux paiements de transfert aux particuliers ont été supérieurs de 10,5 milliards de dollars aux prévisions sous l'effet des mesures annoncées dans le Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19, dont principalement la prolongation de la PCU, la transition de la PCU aux prestations de la relance économique, et des changements temporaires au programme d'assurance-emploi visant à améliorer l'accès.
• Les principaux paiements de transfert à d'autres paliers de gouvernement étaient de 12,1 milliards de dollars plus élevés que prévu. Cela est en grande partie attribuable aux mesures de réponse à la COVID-19, dont 4,0 milliards de dollars pour un complément ponctuel au Transfert canadien en matière de santé, 3,5 milliards de dollars supplémentaires pour l'Accord sur la relance sécuritaire, 2,2 milliards de dollars pour une augmentation ponctuelle du Fonds pour le développement des collectivités du Canada, 2,0 milliards de dollars pour le Fonds pour une rentrée scolaire sécuritaire et 1,0 milliard de dollars pour le Plan de vaccination du Canada contre la COVID-19. Ces augmentations ont été compensées, en partie, par un recouvrement plus élevé que prévu de l'abattement d'impôt du Québec.
• Les charges de programmes directes, qui comprennent la SSUC, les autres paiements de transfert, les autres charges excluant les pertes actuarielles nettes et le retour des redevances en provenance du cadre sur la tarification de la pollution, ont été supérieures de 8,2 milliards de dollars aux prévisions du Portrait de juillet 2020. L'écart par rapport aux prévisions est en grande partie attribuable à l'incidence plus importante que prévu des réclamations et des litiges ainsi que des mesures annoncées après la publication du Portrait, notamment les prolongations du CUEC et de la Subvention d'urgence du Canada pour le loyer, qui a été partiellement compensée par la participation plus faible que prévu aux programmes liés à COVID-19, notamment la SSUC.
• Les frais de la dette publique ont été supérieurs de 0,9 milliard de dollars aux prévisions, en raison du taux d'intérêt effectif moyen plus élevé que prévu sur l'encours de la dette portant intérêt et des obligations plus élevées que prévu au titre des prestations accumulées des régimes de retraite et autres avantages futurs des employés.

Les pertes actuarielles nettes ont été supérieures de 0,4 milliard de dollars aux prévisions, en raison des pertes plus élevées que prévu découlant des évaluations actuarielles préparées aux fins des Comptes publics du Canada 2020.

Déficit accumulé

Le déficit accumulé désigne l'écart entre le total des passifs du gouvernement et le total de ses actifs. La variation annuelle du déficit accumulé correspond à la somme du solde budgétaire annuel et des autres éléments du résultat global. Les autres éléments du résultat global se composent de certains gains et pertes non réalisés sur des instruments financiers ainsi que de certains gains et pertes actuariels liés aux régimes de retraite et autres avantages futurs des employés qui sont comptabilisés par les sociétés d'État entreprises et autres entreprises publiques. Conformément aux normes comptables du secteur public au Canada, les autres éléments du résultat global ne sont pas pris en compte dans le solde budgétaire annuel du gouvernement, mais sont plutôt inscrits directement à l'état consolidé du déficit accumulé et à l'état consolidé de la variation de la dette nette.

Le déficit accumulé a augmenté de 327,4 milliards de dollars en 2021, compte tenu du déficit budgétaire de 327,7 milliards de dollars, qui a été compensé en partie par des gains de 0,3 milliard au titre des autres éléments du résultat global.

En proportion du PIB, le déficit accumulé a augmenté de 16,3 points de pourcentage pour atteindre 47,6 % du PIB au 31 mars 2021, en grande partie en raison du ralentissement économique soudain provoqué par la COVID-19 et des mesures temporaires mises en œuvre dans le cadre du Plan d'intervention économique du Canada pour répondre à la COVID-19 au cours de l'exercice.

Le graphique - Déficit accumulé

Mesures de la dette fédérale

Il existe plusieurs mesures généralement reconnues de la dette gouvernementale.

• Le total des passifs du gouvernement comprend la dette non échue (les titres émis sur les marchés financiers), le passif au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs, et les autres passifs portant intérêt, ainsi que les créditeurs et charges à payer.
• La dette nette correspond au total des passifs du gouvernement moins ses actifs financiers. Ces derniers comprennent les éléments de trésorerie et équivalents de trésorerie, les créances, les comptes d'opérations de change, les prêts, placements et avances, et les actifs découlant des régimes de retraite du secteur public.
• Le déficit accumulé correspond au total des passifs moins le total des actifs financiers et non financiers. Les actifs non financiers englobent les immobilisations corporelles (telles que les terrains et les immeubles), les stocks, les charges payées d'avance et les autres actifs non financiers. Le déficit accumulé est la principale mesure de la dette du gouvernement fédéral.

Diagramme des mesures de la dette fédérale

Le total des passifs comprend la dette portant intérêt ainsi que les créditeurs et charges à payer. Le total des actifs comprend les actifs financiers et non financiers, ces derniers consistant principalement en des immobilisations corporelles. Les sections suivantes du présent volume renferment des détails supplémentaires sur chacune de ces composantes.

Créditeurs et charges à payer

Le graphique ci-après indique la composition des créditeurs et des charges à payer en 2021.

Créditeurs et charges à payer par catégorie pour 2021

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre à 100 %.

Les créditeurs et charges à payer du gouvernement comprennent les éléments suivants : les montants à verser fondés sur les cotisations fiscales et les remboursements estimatifs à l'égard des cotisations qui ne sont pas achevées à la fin de l'exercice; les provisions pour passif éventuel, y compris les garanties fournies par le gouvernement, et les réclamations et causes en instance et imminentes; le passif environnemental et les obligations liées à la mise hors service, qui comprennent les coûts estimatifs liés à l'assainissement des sites contaminés et la restauration future de certaines immobilisations corporelles; les revenus reportés; les intérêts à payer et la dette échue, ainsi que les intérêts accumulés à la fin de l'exercice; et les autres créditeurs et charges à payer. Les autres créditeurs et charges à payer comprennent notamment les éléments suivants : les salaires et avantages accumulés; les montants payables aux provinces, aux territoires et aux gouvernements autochtones au titre des sommes perçues et administrées pour leur compte aux termes d'accords de perception fiscale; ainsi que les créditeurs à la fin de l'exercice en vertu d'ententes contractuelles ou se rapportant à des travaux effectués ou des marchandises reçues.

Au 31 mars 2021, les créditeurs et les charges à payer totalisaient 207,4 milliards de dollars, en hausse de 43,6 milliards de dollars par rapport au 31 mars 2020. Cette augmentation découle de la hausse des autres créditeurs et charges à payer, des créditeurs fiscaux, des provisions pour passif éventuel, et du total des intérêts et de la dette échue, hausse qui a été partiellement compensée par la faible baisse des revenus reportés, et du passif environnemental et obligations liées à la mise hors service.

• Les sommes à payer ont augmenté de 11,3 milliards de dollars en 2021, passant de 60,2 milliards de dollars au 31 mars 2020 à 71,5 milliards de dollars au 31 mars 2021. Cette augmentation découle en grande partie des paiements de transfert liés à la COVID 19 versés par l'intermédiaire du régime fiscal et à payer le 31 mars 2021, et ceux versés après la fin de l'exercice, y compris les transferts dans le cadre de la SSUC et de la Subvention d'urgence du Canada pour le loyer, ainsi que la diminution des remboursements ayant fait l'objet d'une cotisation qui étaient à verser à la fin de l'exercice précédent en raison de la prolongation des délais de production de déclarations en vertu du Plan d'intervention économique du gouvernement.
• Les provisions pour passif éventuel ont augmenté de 19,9 milliards de dollars, en raison en grande partie des estimations révisées pour diverses réclamations.
• Le passif environnemental et les obligations liées à la mise hors service ont diminué de 0,2 milliard de dollars en 2021, ce qui témoigne des révisions de certaines provisions, déduction faite des activités d'assainissement menées au cours de l'exercice.
• Les revenus reportés ont diminué de 0,1 milliard de dollars en 2021.
• Le passif au titre de l'intérêt et de la dette échue a augmenté de 0,2 milliard de dollars par rapport à l'exercice précédent, en raison de l'intérêt couru sur un encours de la dette plus élevé à la fin de l'exercice.
• Les autres créditeurs et charges à payer ont augmenté de 12,4 milliards de dollars en 2021. Dans cette composante, le passif au titre des accords de perception fiscale a augmenté de 7,7 milliards de dollars, ce qui témoigne principalement des variations temporelles dans les paiements aux provinces et aux territoires. Les comptes créditeurs ont augmenté de 5,8 milliards de dollars, principalement en raison de la comptabilisation de mesures de dépenses annoncées vers la fin de l'exercice, dont le versement de 4,0 milliards de dollars aux provinces et aux territoires pour aider au rétablissement de leurs systèmes de santé, un supplément de 2,2 milliards de dollars du Fonds pour le développement des collectivités du Canada et 1,0 milliard pour aider les provinces et les territoires à mener des campagnes de vaccination. Les retenues salariales diverses ont augmenté de 19 millions de dollars. Ces augmentations ont été compensées partiellement par une diminution de 1,0 milliard de dollars des salaires et avantages accumulés, en grande partie en raison du paiement de salaires rétroactifs au cours de l'exercice. Les effets à payer à des organisations internationales et les autres créditeurs ont baissé de 0,1 milliard de dollars chacun.

Le graphique - Créditeurs et charges à payer

Dette portant intérêt

La dette portant intérêt comprend la dette non échue (les titres émis sur les marchés financiers), le passif au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs, et les autres passifs.

• La dette non échue, qui inclut les obligations négociables à taux nominal fixe, les obligations à rendement réel, les bons du Trésor, les titres sur le marché du détail (Obligations d'épargne du Canada et Obligations à prime du Canada), les titres libellés en devises et les obligations découlant de contrats de location-acquisition et de partenariats public-privé, représentait 77,9 % de la dette portant intérêt au 31 mars 2021.
• Le passif au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs comprend le passif découlant des éléments suivants : les régimes de retraite du secteur public fédéral dont le gouvernement est le répondant; les prestations d'invalidité et autres prestations de soutien aux anciens combattants, aux membres actifs ou retraités des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada ainsi qu'à leurs survivants et à leurs personnes à charge; les prestations de soins de santé et de soins dentaires offertes aux employés à la retraite et à leurs personnes à charge; les congés de maladie accumulés; les indemnités de départ; les indemnités pour accidents du travail; et les autres avantages futurs parrainés par certaines sociétés d'État consolidées et autres entités. Le passif au titre des régimes de retraite du secteur public représentait 11,7 % de la dette portant intérêt, comparativement à 10,0 % pour les autres avantages futurs des employés et des anciens combattants.
• La dernière tranche de 0,5 % de la dette portant intérêt consiste en les autres passifs portant intérêt du gouvernement, ce qui englobe les comptes de dépôt, les comptes en fiducie et les autres comptes à fins déterminées.

La part de la dette non échue dans la dette portant intérêt était en baisse depuis le milieu des années 1990, le gouvernement étant parvenu à éliminer une partie de cette dette. Cette tendance s'est inversée en 2009 en raison de la hausse des besoins financiers découlant de la récession et des mesures de stimulation mises en œuvre pour atténuer les effets de celle-ci, et de l'augmentation des emprunts en vertu du cadre d'emprunt consolidé instauré en 2008. Aux termes du cadre d'emprunt consolidé, le gouvernement comble l'ensemble des besoins d'emprunt de la SCHL, de la BDC et de Financement agricole Canada au moyen de prêts directs pour réduire les coûts d'emprunt globaux et rehausser la liquidité du marché des titres du gouvernement. Au cours du dernier exercice, l'augmentation des besoins financiers découlant de la pandémie de COVID-19 et du Plan d'intervention économique du Canada a également contribué à l'augmentation du poids relatif de la dette non échue dans la composante de la dette portant intérêt.

Dette portant intérêt par catégorie pour 2021

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre à 100 %.

Au 31 mars 2021, la dette portant intérêt se chiffrait à 1 444,8 milliards de dollars, en hausse de 360,1 milliards de dollars par rapport au 31 mars 2020. À l'intérieur de la composante de la dette portant intérêt, la dette non échue a augmenté de 341,4 milliards de dollars, le passif au titre des régimes de retraite du secteur public a augmenté de 0,2 milliard de dollars, le passif au titre des autres avantages futurs des employés et des anciens combattants a augmenté de 17,8 milliards de dollars, et les autres passifs ont augmenté de 0,7 milliard de dollars.

L'augmentation de 341,4 milliards de dollars de la dette non échue est en grande partie attribuable à l'augmentation de 351,8 milliards de dollars de la dette contractée sur les marchés et des escomptes et des primes non amortis connexes, en raison de l'augmentation des emprunts pour répondre aux besoins financiers du gouvernement dans le cadre du Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19.

La Banque du Canada et le ministère des Finances du Canada gèrent la dette non échue du gouvernement et les risques qui s'y rattachent. L'objectif fondamental de la stratégie de gestion de la dette consiste à offrir un financement stable et à faible coût afin de permettre au gouvernement de respecter ses obligations financières et de combler ses besoins de liquidités. Des renseignements détaillés sur les objectifs, la stratégie et les principes de gestion de la dette du gouvernement sont déposés au Parlement une fois l'an dans la publication du ministère des Finances intitulée Stratégie de gestion de la dette.

Au 31 mars 2021, la valeur des portefeuilles étrangers dans la dette non échue du gouvernement était estimée à 258,4 milliards de dollars, ce qui représente environ 23,0 % de l'ensemble de cette dette. Cette proportion est en baisse par rapport au taux de 28,7 % enregistré au 31 mars 2020, en raison d'une proportion plus faible de l'investissement étranger dans les titres du gouvernement du Canada en 2021, alors que le gouvernement du Canada a fortement augmenté son émission de titres d'emprunt pour financer ses mesures de soutien liées à la COVID-19. Cette situation s'est produite alors que la Banque du Canada augmentait de façon significative ses achats de titres du gouvernement du Canada afin de soutenir la liquidité sur les marchés financiers, augmentant ainsi de façon significative la part de la dette détenue par la Banque du Canada par rapport aux autres investisseurs, dont les investisseurs étrangers.

Portefeuilles étrangers de la dette non échue du gouvernement du Canada

Source : Statistique Canada

Le passif du gouvernement au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs s'élevait à 312,9 milliards de dollars au 31 mars 2021, en hausse de 18,0 milliards de dollars par rapport à l'exercice précédent. Ce passif représente la valeur actualisée estimative des régimes de retraite et autres avantages futurs accumulés au 31 mars 2021 par les employés et anciens employés, selon les calculs actuariels annuels, déduction faite de la valeur des actifs réservés pour financer ces obligations. Le passif au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs ne comprend pas les prestations payables en vertu du Régime de pensions du Canada (RPC). Le RPC n'est pas consolidé dans les états financiers du gouvernement parce que les changements au RPC nécessitent l'accord des deux tiers des provinces participantes, et il n'est donc pas contrôlé par le gouvernement. La section 6 du présent volume renferme de plus amples renseignements sur le RPC.

Le tableau suivant illustre la variation des passifs du gouvernement au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs, déduction faite des actifs découlant des régimes de retraite du secteur public, en 2021.

L'augmentation en 2021 du passif net du gouvernement au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs suit l'ajout de 19,2 milliards de dollars aux prestations futures accumulées par les employés pendant l'exercice, de même que de frais d'intérêt nets de 4,8 milliards de dollars sur ce passif. Les taux d'actualisation servant à mesurer les obligations non capitalisées des régimes de retraite et autres avantages futurs et à calculer les frais d'intérêt imputés aux obligations sont fondés sur la courbe de rendement réel à coupon zéro des obligations du gouvernement du Canada à la fin de l'exercice. Dans le cas des prestations de retraite capitalisées se rapportant au service postérieur à mars 2000 et qui se situent à l'intérieur des limites prévues dans la Loi de l'impôt sur le revenu au titre de ses trois principaux régimes de pension (ceux de la fonction publique, de la Force régulière des Forces canadiennes et de la Gendarmerie royale du Canada), de même que les prestations du régime de la Force de réserve des Forces canadiennes, le taux d'actualisation repose sur les taux de rendement prévus profilés des fonds investis.

Le passif du gouvernement au titre des régimes de retraite et autres avantages futurs a augmenté de 15,3 milliards de dollars supplémentaires en 2021 en raison de l'inscription de pertes actuarielles nettes. Au 31 mars 2021, le gouvernement affichait des pertes nettes non amorties de 70,8 milliards de dollars. Ces pertes seront amorties au fil du temps et portées aux autres pertes actuarielles nettes et à la hausse des passifs du gouvernement.

Le gouvernement a aussi enregistré une hausse de 13 millions de dollars du passif au titre des régimes de retraite pour tenir compte d'une provision pour moins-value constatée au cours de l'exercice.

Ces augmentations ont été en partie compensées par une diminution du passif liée aux prestations versées pendant l'exercice (18,9 milliards de dollars) et à des transferts nets à l'OIRPSP et des fonds détenus dans des fiducies externes aux fins de placement (3,2 milliards de dollars).

La section 6 du présent volume contient des précisions sur les régimes de retraite du secteur public fédéral et les autres avantages futurs des employés et des anciens combattants.

La dette portant intérêt s'élevait à 65,5 % du PIB en 2021, en hausse par rapport au taux de 46,9 % en 2020, en raison des emprunts contractés pour répondre aux besoins financiers du gouvernement dans le cadre du Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19. Ce ratio a baissé de 8,6 points de pourcentage par rapport à son niveau record de 74,1 % atteint en 1996.

Le graphique - Dette portant intérêt

En 2021, le taux d'intérêt effectif moyen sur la dette publique portant intérêt s'établissait à 1,6 %, en baisse par rapport au taux de 2,3 % enregistré en 2020. En 2020, le taux d'intérêt effectif moyen sur la dette non échue était de 1,6 %, tout comme le taux d'intérêt effectif moyen sur les obligations des régimes de retraite et autres passifs.

Taux d'intérêt effectif moyen sur la dette portant intérêt

Le ratio des intérêts (soit les frais de la dette publique exprimés en pourcentage des revenus) correspond à la proportion des revenus qui est requise pour payer les intérêts et, par conséquent, n'est pas disponible pour payer les initiatives de programme. Le ratio des intérêts a diminué au cours des dernières années, passant de son sommet de 37,6 % en 1991 à 6,4 % en 2021. Cela signifie que, en 2021, le gouvernement a consacré environ 6 cents de chaque dollar de revenus au paiement des intérêts sur la dette publique.

Ratio des intérêts

Actifs financiers

Les actifs financiers comprennent l'encaisse déposée auprès de la Banque du Canada, de banques à charte et d'autres institutions financières, les créances, les comptes d'opérations de change, les prêts, placements et avances, ainsi que les actifs découlant des régimes de retraite du secteur public. Les comptes d'opérations de change du gouvernement comprennent les dépôts en devises, les placements dans des titres négociables, et les souscriptions et prêts au FMI. Les emprunts en devises du gouvernement sont détenus dans le Compte du fonds des changes afin de procurer des liquidités en devises et de fournir les fonds requis pour favoriser un comportement ordonné du dollar canadien sur le marché des changes. Le Rapport sur la gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada, préparé chaque année, contient des renseignements plus détaillés sur la gestion des réserves de liquidités internationales. Les prêts, placements et avances du gouvernement comprennent les investissements dans les sociétés d'État entreprises et les prêts consentis à celles-ci, les prêts aux gouvernements nationaux principalement au titre de l'aide financière et de l'expansion du commerce d'exportation, les prêts dans le cadre du Programme canadien de prêts aux étudiants et, à compter de 2021, les prêts aux petites entreprises et aux organismes à but non lucratif dans le cadre du programme du CUEC.

Actifs financiers par catégorie pour 2021

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre à 100 %.

Au 31 mars 2021, les actifs financiers s'élevaient à 502,4 milliards de dollars, en hausse de 66,7 milliards de dollars par rapport au 31 mars 2020. La hausse des actifs financiers est attribuable à la hausse de la trésorerie et créances, des prêts, placements et avances et des actifs découlant des régimes de retraite du secteur public, compensée en partie par la baisse des comptes de change.

Au 31 mars 2021, la trésorerie et les créances ont totalisé 224,2 milliards de dollars, en hausse de 50,5 milliards de dollars par rapport au 31 mars 2020. Dans cette composante, les éléments de trésorerie et équivalents de trésorerie ont augmenté de 26,9 milliards de dollars, en raison de l'accroissement de la position de trésorerie pour éventualités. La trésorerie et les équivalents de trésorerie comprennent un montant de 20 milliards de dollars désigné comme étant un dépôt ayant trait à la gestion de liquidité prudentielle. Les impôts à recevoir ont augmenté de 21,4 milliards de dollars en 2021 pour s'établir à 142,5 milliards de dollars, en raison d'un certain nombre de facteurs, dont la croissance des sources de revenus d'impôt sur le revenu des particuliers et sur le revenu des sociétés en 2021, l'augmentation des montants dus en raison des mesures ciblées d'allègement des intérêts annoncées en février 2021, et une baisse des soldes des créances au cours de l'exercice précédent attribuable aux reports des dates d'échéance pour la production des déclarations fiscales de revenus annoncés dans le cadre des mesures d'allègement du gouvernement liées à la COVID-19. Les autres créances ont augmenté de 2,2 milliards de dollars, en raison d'une augmentation des dividendes à recevoir d'EDC et de la SCHL à la fin de l'exercice et par une augmentation des créances pour les trop-payés de prestations; cette variation a été compensée en partie par une baisse des liquidités affectées en garantie aux termes des accords de l'International Swaps and Derivatives Association concernant les accords de swaps de devises en cours.

Les prêts, placements et avances du gouvernement à l'endroit des sociétés d'État entreprises et autres entreprises publiques ont diminué de 5,1 milliards de dollars en 2021. Les investissements dans les sociétés d'État entreprises et autres entreprises publiques ont diminué de 6,4 milliards de dollars. Cette diminution prend en compte les 13,6 milliards de dollars de dividendes déclarés ou versés au gouvernement en 2021 et les 11,6 milliards de dollars de pertes nettes enregistrées relativement à ces entités. Le montant de la perte nette est en grande partie attribuable à la passation en charges immédiate des primes payées par la Banque du Canada sur ses achats de titres du gouvernement du Canada sur le marché secondaire en 2021. En vertu des normes comptables du secteur public, les primes versées à l'achat de ces obligations sont immédiatement passées en charges, ce qui a plus que compensé les gains d'intérêt sur les titres au cours de l'exercice. Ces diminutions ont été compensées en partie par des investissements en capital de 18,5 milliards de dollars effectués en 2021, surtout aux fins de soutien à la liquidité et pour les mesures d'allègement des fonds de roulement pour répondre à la COVID-19 offertes aux entreprises en vertu du Programme de crédit aux entreprises administré par la BDC et EDC, ainsi que des gains de 0,3 milliard de dollars au titre des autres éléments du résultat global. Les prêts nets et avances nettes aux sociétés d'État entreprises et aux autres entreprises publiques étaient en hausse de 1,3 milliard de dollars, en raison principalement d'un financement de 3,7 milliards de dollars versé à la Corporation de développement des investissements du Canada (CDEV), à même le Compte du Canada, pour financer les activités de construction du projet d'agrandissement du réseau de Trans Mountain. Cela a été compensé en partie par une baisse de 2,4 milliards de dollars des prêts consentis aux sociétés d'État en vertu du cadre d'emprunt consolidé.

Les autres prêts, placements et avances ont augmenté de 31,9 milliards de dollars, passant de 27,4 milliards de dollars à 59,3 milliards de dollars. Cette augmentation découle en grande partie des prêts accordés dans le cadre du programme du CUEC, qui offrait aux petites entreprises et aux organismes à but non lucratif des prêts sans intérêt pouvant atteindre 60 000 $, assortis d'une radiation d'un montant pouvant atteindre 33 % du prêt, ou 20 000 $, des prêts remboursés au plus tard le 31 décembre 2022.

Les actifs découlant des régimes de retraite du secteur public ont augmenté de 1,7 milliard de dollars, en grande partie sous l'effet de l'augmentation des actifs nets de la Caisse de retraite de la fonction publique relativement au service qui a été accumulé depuis le 1er avril 2000 et qui est assujetti aux limites prévues dans la Loi de l'impôt sur le revenu en vertu de la Loi sur la pension de la fonction publique.

Le solde des comptes d'opérations de change a diminué de 12,3 milliards de dollars pour passer à 92,6 milliards de dollars au 31 mars 2021, principalement en raison de pertes de change à la conversion des actifs nets libellés en devises en leur valeur en dollars canadiens au 31 mars 2021, à la suite de l'appréciation du dollar canadien et d'une diminution des avances nettes au Compte du fonds des changes.

Depuis que le déficit accumulé a atteint son sommet de l'après-Deuxième Guerre mondiale (66,6 % du PIB) au 31 mars 1996, les actifs financiers ont augmenté de 409,8 milliards de dollars, en raison surtout de hausses touchant la trésorerie et les équivalents de trésorerie, de même que les créances (hausse de 171,6 milliards de dollars), les comptes d'opérations de change (hausse de 73,6 milliards de dollars) ainsi que les prêts, placements et avances (hausse de 158,3 milliards de dollars). La hausse au titre de la trésorerie et des équivalents de trésorerie et des créances est en grande partie attribuable à la croissance des impôts à recevoir, qui suit de près la croissance des assiettes fiscales. La croissance des comptes d'opérations de change découle de la décision prise par le gouvernement, à la fin des années 1990 et plus récemment dans la Stratégie de gestion de la dette de 2012, d'y détenir davantage de liquidités. Quant aux prêts, placements et avances, leur hausse est attribuable à plusieurs facteurs, notamment l'accumulation de bénéfices nets des sociétés d'État entreprises, la prise en charge par le gouvernement en 2000 du financement du Programme canadien de prêts aux étudiants (qui relevait jusque-là des banques à charte), l'octroi de prêts directs aux sociétés d'État en vertu du cadre d'emprunt consolidé instauré en 2008, et l'augmentation des prêts pour soutenir les entreprises dans le cadre du Plan d'intervention économique pour répondre à la COVID-19, notamment dans le cadre du programme du CUEC.

Le graphique - Actifs financiers

Dette nette

La dette nette du gouvernement – soit le total de son passif moins ses actifs financiers – s'établissait à 1 149,8 milliards de dollars au 31 mars 2021. Elle représentait 52,1 % du PIB, en hausse de 17,0 points de pourcentage par rapport à l'exercice précédent, et en baisse de 19,8 points de pourcentage depuis le 31 mars 1996, date à laquelle elle culminait à 72,0 %.

Ce ratio constitue une mesure de la dette par rapport à la capacité des contribuables du pays de la financer. On déduit du total du passif uniquement les actifs financiers, étant donné qu'en temps normal, il n'est pas possible de convertir des actifs non financiers en espèces afin de rembourser la dette sans perturber du même coup les activités du gouvernement.

Le graphique - Dette nette

Comparaisons internationales de la dette nette

La répartition des compétences (entre les administrations nationales, provinciales [ou leur équivalent] et locales) liées aux programmes publics varie d'un pays à l'autre. En conséquence, les comparaisons internationales des finances publiques s'appuient sur l'ensemble des administrations publiques de chaque pays, selon les comptes nationaux. Au Canada, la dette nette de l'ensemble des administrations publiques comprend celle des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales, ainsi que les actifs nets détenus dans le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec.

Le Canada affiche le plus faible fardeau de la dette nette de l'ensemble des administrations publiques parmi les pays du G7

Dette nette de l'ensemble des administrations publiques des pays du G7 en 2020

Source : FMI

Selon le FMI, le ratio de la dette au PIB de l'ensemble des administrations publiques du Canada s'établissait à 33,0 % en 2020. Il s'agit du niveau le plus faible parmi les pays du G7, dont la moyenne s'est élevée à 104,9 % du PIB, selon les estimations de cet organisme.

Le tableau suivant présente un rapprochement du ratio du déficit accumulé du gouvernement du Canada au PIB national et du ratio de la dette nette au PIB de l'ensemble des administrations publiques du Canada. Il importe de signaler que le ratio de la dette nette au PIB de l'ensemble des administrations publiques du Canada inclut la dette nette des administrations fédérale, provinciales, territoriales et locales ainsi que les actifs nets détenus dans le Régime de pensions du Canada et le Régime de rentes du Québec, mais ne tient pas compte des passifs au titre des régimes de retraite du secteur public ou des avantages futurs des employés.

Actifs non financiers

Les actifs non financiers comprennent la valeur comptable nette des immobilisations corporelles du gouvernement, c'est-à-dire les terrains, les bâtiments, les ouvrages et les infrastructures comme les routes et les ponts, le matériel et l'outillage, les navires, les aéronefs et les autres véhicules. Ils englobent également les stocks, les charges payées d'avance et les autres actifs non financiers.

Actifs non financiers par catégorie pour 2021

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre à 100 %.

Au 31 mars 2020, les actifs non financiers s'établissaient à 101,1 milliards de dollars, en hausse de 9,5 milliards par rapport à l'exercice précédent. De cette hausse, 3,9 milliards de dollars se rapportent à une augmentation des immobilisations corporelles en grande partie attribuable à une augmentation des immobilisations en construction et du matériel et outillage, 3,6 milliards de dollars sont liés à une augmentation des stocks, en grande partie sous l'effet de l'augmentation du stock d'équipement de protection individuelle, et 2,1 milliards de dollars s'expliquent par une augmentation des charges payées d'avance, en particulier pour l'achat de vaccins.

Au 31 mars 2021, 60,1 % du coût initial des immobilisations corporelles amortissables du gouvernement avait été amorti, une augmentation de 0,6 % par rapport à l'exercice précédent. Les immobilisations corporelles amortissables ne comprennent pas les biens-fonds ni les biens en construction qui ne peuvent pas encore être utilisés.

Immobilisations corporelles

Les biens en construction totalisaient 22,6 milliards de dollars au 31 mars 2021. Certains des projets sont réalisés dans le cadre de partenariats public-privé dans lesquels le partenaire du secteur privé conçoit, construit, finance et/ou exploite et entretient un grand projet d'infrastructure. Le passif du gouvernement lié à ces arrangements de financement à long terme est inclus dans les obligations en vertu de partenariats public-privé indiquées à la note complémentaire 9 des états financiers consolidés.

Le gouvernement dispose d'un cadre de politique robuste sur la gestion des biens et des services acquis. Ce cadre établit l'orientation pour la gestion des biens afin de s'assurer que la tenue de ces activités entraîne l'optimisation des ressources et montre une saine gérance dans l'exécution de programmes.

Flux de trésorerie

L'excédent ou le déficit annuel est présenté selon la comptabilité d'exercice, les revenus étant constatés lorsqu'ils sont gagnés et les charges, lorsqu'elles sont engagées, peu importe le moment des entrées ou sorties de fonds correspondantes. En revanche, les flux de trésorerie nets du gouvernement mesurent l'écart entre les encaissements et les décaissements de l'État.

En 2021, le gouvernement a enregistré des besoins financiers totalisant 324,5 milliards de dollars avant ses activités de financement, comparativement à des besoins de 37,8 milliards de dollars en 2020. Les activités de fonctionnement ont entraîné des besoins de trésorerie nets de 250,5 milliards de dollars en 2021, comparativement à des besoins financiers nets de 15,3 milliards de dollars en 2020, ce qui découle de l'incidence de la pandémie de COVID-19 sur les finances du gouvernement et des mesures prises dans le cadre du Plan d'intervention économique. La trésorerie utilisée par les activités d'investissement en immobilisation a entraîné des besoins de trésorerie nets de 9,9 milliards de dollars en 2021, comparativement à des besoins de trésorerie nets de 9,4 milliards de dollars en 2020. La trésorerie utilisée par les activités de placement s'est élevée à 64,1 milliards de dollars en 2021, comparativement à 13,1 milliards en 2020, en raison surtout des prêts accordés dans le cadre du programme du CUEC.

Les activités de financement ont généré une source de trésorerie de 351,3 milliards de dollars en 2021, donnant lieu à une augmentation nette globale de la trésorerie de 26,9 milliards de dollars. La trésorerie et les équivalents de trésorerie totalisaient 64,1 milliards de dollars au 31 mars 2021.

Obligations contractuelles et droits contractuels

Par leur nature, les opérations du gouvernement donnent lieu à des ententes et à des contrats importants pluriannuels qui généreront des charges, des passifs et des sorties de fonds au cours des années futures. Les obligations contractuelles de grande envergure du gouvernement sont liées aux paiements de transfert, aux immobilisations et aux achats, aux baux d'exploitation, aux arrangements de partenariat public-privé et aux paiements effectués à des organisations internationales. Au 31 mars 2021, les paiements futurs en vertu d'obligations contractuelles s'élevaient à 188,0 milliards de dollars (179,4 milliards de dollars au 31 mars 2020).

De même, les activités du gouvernement peuvent également comprendre la négociation de contrats ou d'ententes avec des tiers qui donnent lieu à des droits à l'égard des actifs et des revenus pour le gouvernement à l'avenir. Ces arrangements sont habituellement liés aux ventes de biens et de services, aux locations de propriétés ainsi qu'aux redevances et aux ententes relatives au partage des bénéfices. Les modalités de ces contrats et de ces ententes ne permettent pas toujours d'établir une estimation raisonnable des revenus à venir. Pour les contrats et les ententes qui permettent de faire une estimation raisonnable, les revenus totaux à recevoir à l'avenir en vertu de droits contractuels importants sont estimés à 33,1 milliards de dollars au 31 mars 2021 (37,2 milliards au 31 mars 2020).

De plus amples renseignements sur les obligations contractuelles et les droits contractuels du gouvernement sont présentés à la section 11, Obligations contractuelles, droits contractuels et passif éventuel, du présent volume.

Risques et incertitudes

Les résultats financiers du gouvernement sont entourés de risques et d'incertitudes inhérents à la nature de certains éléments des états financiers et des activités du gouvernement, y compris :

• les variations de la conjoncture économique, et particulièrement celles de la croissance économique, de l'inflation et des taux d'intérêt
• les résultats des poursuites, de l'arbitrage et des négociations avec des tiers, et du règlement d'oppositions fiscales
• la détermination et la quantification du passif environnemental
• les immobilisations corporelles vieillissantes, y compris l'infrastructure de la technologie de l'information
• les coûts liés au démantèlement d'immobilisations à la fin de leur durée de vie utile
• le risque de crédit et le risque de devises associés aux actifs financiers du gouvernement, notamment les prêts, placements et avances et les comptes de change
• la demande de services publics et les variations liées aux autres charges, y compris celles au titre des régimes de retraite du secteur public et autres avantages futurs des employés et des anciens combattants, qui prennent en compte des résultats réels notablement différents des prévisions
• les retards et les augmentations imprévues des coûts liés aux projets d'investissement à grande échelle
• les situations imprévues, comme les catastrophes naturelles, ou comme à l'heure actuelle, la pandémie de COVID-19
• les changements aux normes comptables ou l'adoption de nouvelles normes, comme les nouvelles normes comptables du secteur public sur les obligations liées à la mise hors service d'immobilisations et les instruments financiers qui entreront en vigueur le 1er avril 2022, qui peuvent changer les montants inscrits précédemment dans les actifs et passifs

Les états financiers du gouvernement intègrent un certain nombre d'estimations et d'hypothèses importantes liées aux risques et aux incertitudes qui servent à évaluer ses actifs, ses passifs, ses revenus et ses dépenses. L'un des éléments les plus importants d'incertitude se rattache à la mesure des prestations des régimes de retraite du secteur public et des autres avantages futurs des employés et des anciens combattants, pour lesquels le montant de paiements qui seront effectués pendant de nombreuses années dépend de l'évolution de facteurs comme les taux d'actualisation, les augmentations salariales, l'inflation, la composition de l'effectif, les taux de départ à la retraite, les taux de mortalité ainsi que le rendement des placements des régimes. Au cours de l'élaboration de ses meilleures estimations et hypothèses, le gouvernement prend en considération l'expérience historique, les circonstances et faits actuels et les développements futurs prévus. Les résultats financiers du gouvernement sont aussi assujettis à la volatilité imputable aux changements d'une année à l'autre des taux d'actualisation utilisés pour évaluer les passifs au titre de ses régimes de retraite du secteur public et autres avantages futurs des employés et des anciens combattants. Les changements apportés à ces taux d'actualisation donnent lieu à des pertes ou des gains non réalisés qui sont amortis dans les charges.

Le passif éventuel est un autre élément important dont la mesure est source d'incertitude. Le passif éventuel représente les obligations possibles pouvant donner lieu à des paiements futurs advenant la réalisation ou non d'un ou de plusieurs événements. Parmi les exemples de ce passif, notons les suivants : les garanties de prêts; les programmes d'assurance, y compris le Fonds d'assurance-dépôts exploité par la Société d'assurance-dépôts du Canada et le Fonds d'assurance hypothécaire exploité par la SCHL; le capital rachetable des institutions financières internationales; et les réclamations et les litiges en cours ou imminents. Cette dernière catégorie comprend, entre autres, les revendications particulières qui portent sur d'anciens griefs des Premières Nations concernant les obligations du Canada en vertu de traités historiques ou la manière dont le gouvernement a géré leurs fonds et d'autres biens, ainsi que les revendications territoriales globales, qui visent des régions du Canada où les droits et titres ancestraux autochtones n'ont pas encore fait l'objet de traités ni d'autres mesures juridiques. Au 31 mars 2021, le passif éventuel du gouvernement s'élevait plus de 2 billions de dollars. La grande majorité de ce montant représente toutefois des situations où il est improbable qu'un paiement futur soit effectué ou il est impossible de le déterminer. Le gouvernement comptabilise une provision pour le passif éventuel uniquement dans les cas où il est probable qu'un paiement futur soit effectué. Au 31 mars 2021, cette provision s'élevait à 44,8 milliards de dollars.

La pandémie de COVID-19 a accentué l'incertitude relative à la mesure dans la préparation des états financiers consolidés de 2021 du gouvernement. L'expérience historique liée à certaines estimations dans les états financiers consolidés n'est peut-être pas pertinente ou aussi fiable qu'avant lorsque vient le temps de prédire les résultats futurs. Cela peut mener à une possibilité accrue de différence considérable entre les estimations reconnues ou présentées dans les états financiers consolidés et les résultats obtenus en fin de compte. Parmi les soldes assujettis à une incertitude accrue relative à la mesure en raison de la pandémie, notons les revenus fiscaux, les créances, le passif éventuel, les régimes de retraite du secteur public et autres avantages futurs des employés et des anciens combattants, ainsi que les prêts, placements et avances, y compris ceux qui peuvent découler de programmes de prêts ou de sociétés d'État entreprises.

Les hypothèses du gouvernement liées aux risques et aux incertitudes utilisées pour déterminer ses résultats financiers sont réévaluées au terme de chaque exercice et mises à jour au besoin. L'exposition aux incertitudes relatives à la mesure découlant de l'utilisation d'estimations comptables ou non comptables dans la constatation de certaines opérations fait l'objet d'une explication dans les notes des états financiers consolidés. Des détails supplémentaires en ce qui a trait à la mesure des revenus fiscaux du gouvernement, des créances, des passifs éventuels, des passifs environnementaux, des régimes de retraite du secteur public et autres avantages futurs des employés et des anciens combattants, ainsi que des prêts, placements et avances sont inclus dans les états financiers consolidés vérifiés du gouvernement du Canada. La note 18 des états financiers consolidés fournit des renseignements sur les instruments et stratégies utilisés par le gouvernement pour gérer les risques financiers associés aux actifs et passifs financiers.

Comme l'indiquent le budget de 2021 et la description de l'évolution de la situation économique présentée dans la présente section, les revenus et les charges du gouvernement sont très sensibles aux variations de la conjoncture économique, et particulièrement aux variations de la croissance économique, de l'inflation et des taux d'intérêt. Les perspectives concernant le rétablissement de l'économie des répercussions de la COVID-19 et le retour éventuel à une activité économique normale restent tributaires du parcours du virus et de ses variants ainsi que de la campagne de vaccination.

Pour illustrer l'incidence des variations des conditions économiques, le ministère des Finances publie périodiquement des analyses de sensibilité du solde budgétaire. Il s'agit de règles empiriques, car l'incidence réelle de ces variations dépend aussi de nombreux autres facteurs. Par exemple, selon les analyses présentées dans le budget du 19 avril 2021 :

• une baisse de 1 point de pourcentage, sur une année, de la croissance du PIB réel ferait reculer le solde budgétaire de 5,2 milliards de dollars la première année, de 5,0 milliards de dollars la deuxième année et de 4,9 milliards de dollars la cinquième année
• une baisse de 1 point de pourcentage, sur une année, de l'inflation du PIB ferait reculer le solde budgétaire de 2,4 milliards de dollars la première année, de 2,6 milliards de dollars la deuxième année et de 2,1 milliards de dollars la cinquième année
• une augmentation soutenue de 100 points de base de tous les taux d'intérêt ferait reculer le solde budgétaire de 1,0 milliard de dollars la première année, de 2,5 milliards de dollars la deuxième année et de 4,6 milliards de dollars la cinquième année

Bien que ces règles empiriques générales donnent une bonne idée de la sensibilité du solde budgétaire aux variations économiques mineures, il convient de signaler que d'importantes fluctuations économiques modifieraient certaines de ces projections.

Les projections budgétaires sont sujettes à des risques associés à la variation des conditions économiques que le gouvernement gère en menant régulièrement des enquêtes auprès d'économistes du secteur privé pour connaître leurs points de vue sur les perspectives économiques du Canada, et en surveillant ses résultats financiers de manière continue afin d'évaluer les risques éventuels et d'orienter ses décisions financières.

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